Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

Коллектив авторов

Управляющие советы школ являются избираемыми органами, которые включают родителей и учителей и зачастую наделены полномочиями по осуществлению государственных функций на местном уровне. Совместно с ответственным департаментом они несут ответственность за реализацию права на образование. Выполнение этой задачи должно осуществляться в духе кооперации через развитие дружеских отношений, помощь и поддержку друг друга, соблюдение согласованных процедур и избегание судебных споров между ними (подп. «h» ч. 1 ст. 41 Конституции).

3. Федеральные нормы ЮАР, реализующие конституционные положения в сфере образования

Южноафриканский «Школьный акт» (закон) № 84 от 1996 г. (далее – «Школьный акт») (The South African Schools Act № 84 of 1996)

является основным нормативным правовым документом, регулирующим школьное образование в ЮАР. Система школьного образования, установленная «Школьным актом», разделена на три уровня: Национальный департамент общего образования, провинциальные департаменты общего образования и управляющие советы школ. Провинциальные департаменты ответственны за образование в каждой провинции. На местном уровне управляющие советы школ ответственны за управление государственными школами.

В соответствии с п. 1 ст. 5А «Школьного акта» министр Национального департамента общего образования может определять минимальные нормы и стандарты для школьной инфраструктуры, вместимости школы (максимальное количество обучающихся в школе) и учебных материалов. Нормы и стандарты, относящиеся к инфраструктуре, определяют наличие и доступность кабинетов, воды, электричества, канализации, библиотек, лабораторий, спортивных, развлекательных сооружений, доступа в Интернет, охраны территории школы. Нормы и стандарты вместимости школы определяют размер класса, количество учителей, качество образования, учебные планы и внеклассные выборы, размер аудитории и использование имеющихся классных комнат. Предписания об учебных материалах касаются канцелярских принадлежностей, учебного оборудования, в том числе специфического оборудования для занятий естественными и техническими науками, а также электронной техники, школьной мебели и иного оборудования («Школьный акт», п. 2 ст. 5А).

Член исполнительного комитета каждой провинции должен обеспечить наличие достаточного количества мест в школе для размещения каждого ребенка, который вынужден посещать школу и живет в данной провинции («Школьный акт», ст. 3). Он также должен предпринять соответствующие шаги для скорейшего устранения недостатков и ежегодно представлять министру отчет о проделанной работе.

Управляющие советы школ ответственны за разработку и принятие локальных нормативных правовых актов, включая вопросы языка обучения и процедуры приема в школы («Школьный акт», ст. 20, 21).

Таким образом, все участники системы управления в образовании несут часть ответственности за обеспечение доступа учащихся к качественному образованию.

4. Вызовы, связанные с федеральной системой и усугублением образовательной бедности в школах 1–3-го квантиля

Несмотря на положения Конституции и законодательства, инфраструктура во многих школах Южной Африки находится в плохом состоянии, и поставленные цели для решения этой проблемы не достигнуты. Кроме того, в 75–80 % неблагополучных школ сохраняются низкие академические результаты, в связи с чем обучающиеся в них оказываются в ловушке бедности [121] .

121

Spaull N. Schooling in South Africa: How Low-quality Education Becomes a Poverty Trap // De Lannoy A. et al. (ed.) South African Child Gauge. Cape Town: Children’s Institute, University of Cape Town, 2015. P. 36.

Поскольку количество свободных мест в успешных школах ограничено, нередко возникают судебные споры между управляющими советами и членами исполнительных комитетов провинциальных департаментов образования. Дела по этим спорам проходят через несколько инстанций и во многих случаях были заслушаны в

Конституционном суде ЮАР. В настоящее время судебная практика сформирована по следующим вопросам:

– прием в школу и язык обучения: Governing Body of Mikro Primary School and Another v Western Cape Minister of Education and Others [2005] JOL 13716 (C); Head of Department, Mpumalanga Department of Education v Ho"erskool Ermelo 2010 (2) SA 415 (CC); Mpumalanga Education Department and Another v Ho"erskool Ermelo and Another 2010 (2) SA 415 (CC). Департамент образования хотел принять англоговорящих учеников в школу, обучение в которой ведется на языке африкаанс;

– прием в школу беременных учеников: Head of Department, Department of Education, Free State Province v Welkom High School and Another and Head of Department, Department of Education, Free State Province v Harmony High School and Another 2014 (2) SA 228 (CC). Департамент образования ожидал, что школы будут принимать беременных учеников вразрез с политикой школ против ранних беременностей;

– прием в школу сверх максимального количества обучающихся в школе: MEC for Education in Gauteng Province and Other v Governing Body of Rivonia Primary School and Others 2013 (6) SA 582 (CC) No. 29847/2014; The Governing Body Ho"erskool Overvaal v Head of Department Case No. 86367/2017. Департамент образования настаивал на приеме в школу обучающихся, несмотря на то что в ней достигнуто максимальное количество учеников и такой прием противоречит политике школы в части соблюдения установленного числа обучающихся на одного учителя.

Во всех приведенных делах глава или член исполнительного комитета департамента образования в провинции давал указания, которые противоречили внутренним правилам школы, принятым управляющим советом. В данных делах наблюдается несколько общих тем:

– наличие борьбы за власть между управляющими советами и департаментами образования;

– злоупотребление и/или узурпация власти со стороны департаментов;

– последовательные обращения к управляющим советам школ о принятии и пересмотре действующих положений в соответствии с положениями Конституции ЮАР;

– обращения к главам департаментов осуществлять свои исполнительные полномочия в справедливом порядке и в рамках верховенства закона;

– лучшие интересы ребенка должны определять решения руководства.

Стоит отметить, что все приведенные судебные дела касаются доступа к школам 4-го и 5-го квантилей. Эти школы обладают финансовыми возможностями для защиты своих прав и привлечения провинциальных департаментов образования к ответственности за решения, противоречащие конституционным гарантиям управления в образовании. В большинстве описанных выше разбирательств школы успешно предотвратили излишнюю настойчивость вышестоящих органов по поводу приема учащихся в переполненные школы.

Школы 1–3-го квантиля, обучение в которых не является платным, не имеют достаточных ресурсов для оспаривания в суде неправовых решений департаментов. Следовательно, эти школы более склонны к приему учащихся в полностью укомплектованные классы, что приводит к переполненности аудиторий и влияет на результаты обучения. Директора тех школ, которые возражают против зачисления чрезмерного числа учащихся, подвергаются угрозе увольнения со стороны чиновников провинциальных департаментов [122] .

122

Overpopulated Schools, Overcrowded Classrooms and Empty Promises // Middelburg Observer. <http://mobserver.co.za/42196/overpopulated-schools-overcrowded-classrooms-and-empty-promises/> (accessed: 2 February 2019).