Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество
Шрифт:
В первой части работы описывается экономический и социальный контекст среды, в которой проходит образование. Затем приводятся примеры, демонстрирующие то, как внутренняя борьба, политический оппортунизм и отсутствие ответственности в школах 1–3-го квантиля [100] ведут к плохим образовательным результатам и к образовательной бедности в итоге.
1. Среда, в которой проходит обучение
Среда обучения оказывает непосредственное влияние на образовательные результаты. Обычно обучающиеся посещают школы в районе своего проживания. Для 80 % учащихся – это бесплатные школы 1–3-го квантиля, расположенные в бедных районах [101] . В большинстве случаев такую среду обучения нельзя назвать «здоровой» – это школы в плохом состоянии, уровень образования в которых низкий, а уровень отсева учащихся после окончания 9-го класса высокий. Некоторые школы слишком переполнены, встречаются случаи, когда в одном 11-м классе обучаются 205 учеников. В этой школе не хватает 14 классных комнат и 19 учителей [102] . Есть школы, в которых в одном классе обучаются до 165 (3-й класс), 140 (2-й класс) и 150 (1-й класс) учеников [103] .
100
Согласно
101
Select Committee on Education and Recreation. Poverty Ranking of Schools (Quintiles). Pretoria: Department of Basic Education, 2017.
102
South Africa’s most crowded school: 200 pupils in one class // Sunday Times. 20 March 2016. <https://www.timeslive.co.za/sunday-times/news/2016-03-20-sas-most-crowded-school-200-pupils-in-one-class/> (accessed: 2 February 2019).
103
Marais P. «We can’t believe what we see»: Overcrowded classrooms through the eyes of student teachers // South African Journal of Education. 2016. Vol. 36. No. 2. P. 1–10.
Бедность
Понятие бедности включает не только абсолютную бедность, когда у людей нет даже еды, но и эмоциональную бедность – отсутствие необходимых навыков и эмоциональных возможностей для того, чтобы эффективно справляться с жизненными проблемами. Согласно пирамиде потребностей Маслоу абсолютная бедность, которая находится на ее нижнем ярусе, является лишь частью проблемы [104] . Решение проблемы абсолютной бедности очень важно, но для борьбы с бедностью в целом необходимо действовать и на других уровнях, повышая самооценку человека, развивая жизнестойкость и формируя чувство принадлежности. Все это требует целостного развития личности учащегося [105] .
104
Weiten W., Hassim J. Psychology: Themes and Variations. Hampshire: Cengage, 2016. P. 282.
105
United Nations Convention on the Rights of the Child // UN doc A/44/49. 1989.
В Южной Африке высокий уровень всех типов бедности. Абсолютная бедность иллюстрируется ситуацией на рынке труда. Уровень безработицы в стране в настоящее время составляет 27,5 % [106] . Этот показатель включает только тех, кто находится в активном поиске работы, и не включает людей, которые перестали ее искать. Если проанализировать уровень бедности, то в 2015 г. 66,8 % детей жили за чертой бедности. С тех пор этот показатель не сильно изменился [107] .
106
South Africa Jobless Rate Highest in a Year // Trading Economics. <https://tradingeconomics.com/south-africa/unemployment-rate> (accessed 2 February 2019).
107
Statistics South Africa. Poverty on the Rise in South Africa // Pretoria: Statistics South Africa. 2017. <http://www.statssa.gov.za/?p=10334> (accessed 2 February 2019).
Высокий уровень отсева учащихся
В сфере образования большую проблему составляет отсев обучающихся. Самый большой отсев происходит после окончания 10-го класса, когда посещение школы перестает быть обязательным [108] . Исследования показали, что одной из основных причин отсева является отсутствие денег на оплату обучения в школах (школы 1–3-го квантиля бесплатные). К другим причинам отсева относятся голод, болезни или инвалидность, подростковая беременность, семейные обстоятельства, ситуации, в которых ученики вынуждены управлять домашним хозяйством, неспособность учеников хорошо сдать экзамены, низкое качество образования, низкая мотивация к получению дальнейшего образования, отсутствие учителей и др. [109] . Последние исследования показывают, что основной причиной высокого уровня отсева из школ не является сама по себе абсолютная бедность. Она, скорее, ведет к тому, что ученики вынуждены посещать плохо оснащенные и плохо функционирующие школы, и кумулятивный эффект плохого образования и постоянных плохих образовательных результатов, в конечном итоге, приводит к их отсеву [110] . Многие люди в Южной Африке даже не имеют национального сертификата старшей школы, который является основным требованием для получения дальнейшего образования или трудоустройства.
108
Department of Basic Education. Report on Dropout and Learner Retention Strategy to Portfolio Committee on Education. Pretoria: Department of Basic Education, 2011.
109
Mgwangqa V., Lawrence L. Why Do Learners Drop Out of School? Learner Perceptions in the Fort Beaufort District, Eastern Cape, South Africa // Commonwealth Youth and Development. 2008. Vol. 6. No. 2. P. 16–32; Department of Basic Education. Report on Dropout and Learner Retention Strategy to Portfolio Committee on Education. Pretoria: Department of Basic Education, 2011.
110
Branson N., Hofmeyr C., Lam D. Progress Through School and the Determinants of School Dropout in South Africa // A Southern Africa Labour and Development Research Unit Working Paper Number 100. Cape Town: SALDRU, University of Cape Town, 2013. P. 13.
Это не только указывает на то, что образование в ЮАР не готовит учеников к выходу на рынок труда и самостоятельной жизни, но и на проблемы, связанные с эмоциональной бедностью и устойчивостью. Дети не воспринимают факторы риска, с которыми столкнутся, не получив образование.
Департамент базового образования предпринимает попытки решить эти проблемы. Были инициированы несколько проектов, связанных с улучшением качества образования и доступа к образованию: национальная программа школьного питания, бесплатное образование в школах, расширение программы подготовительных классов, сокращение административной рабочей нагрузки учителей, преодоление высокого уровня преступности и насилия в школах, создание школ с полным набором сервисов и услуг. В последнее время департамент начал внедрять трехстороннюю модель обучения, которая предоставляет академическое и профессионально-техническое обучение [111] .
111
Department of Education. Annual Report 2014/2015. Pretoria: Department of Basic Education, 2015; Department of Education. Annual report 2015/2016. Pretoria: Department of Basic Education, 2016; Department of Education. Annual report 2016/2017. Pretoria: Department of Basic Education, 2017.
Низкие образовательные результаты
Текущее состояние образования в Южной Африке способствует сохранению высокого уровня бедности. В 2017–2018 гг. 17 % национального бюджета было выделено на образование [112] . Это достаточно большие ресурсы, однако, по всей видимости, образовательные результаты не находятся в какой-либо значимой позитивной корреляции с объемом выделяемых средств. Только 34,7 % учащихся, начавших обучение в 2006 г., завершили его в 2017 г. Национальный экзамен для выпускников успешно сдали 75,1 % обучавшихся в 2017 г. [113] . Для такой успешной сдачи требуется набрать в зависимости от предмета минимальный результат – от 30 до 40 %, что не является показателем хороших знаний. Ежегодная национальная оценка по математике в 9-м классе по стране показывает средний результат в 13 % (2012 г.), 14 % (2013 г.) и 11 % (2014 г.) [114] . Более новые данные не публикуются. Результаты национального выпускного экзамена по математике показывают, что в 2016 г. 33,5 % учащихся достигли результата в 40 % и выше, а в 2017 г. этот показатель улучшился до 35,1 % [115] .
112
UNICEF South Africa. Education budget South Africa 2017/2018. Pretoria: UNICEF, 2017.
113
The Flaw in SA’s «Real» Matric Pass Rate Figure (as Calculated by the EFF and DA) // Africa Check. <https://africacheck.org/spot-check/the-flaw-in-sas-real-matric-pass-rate-figure-as-calculated-by-the-eff-da/> (accessed: 2 February 2019).
114
Department of Education. Report on the Annual National Assessment of 2014. Pretoria: Department of Basic Education, 2014. P. 41.
115
Department of Education. Annual report 2016/2017. Pretoria: Department of Basic Education, 2017. P. 151.
Субсидирование школ
Школы в Южной Африке субсидируются по-разному. Школы в бедных районах на основании системы квантилей относятся к школам 1–3-го квантиля. В этих школах отсутствует плата за обучение, и они получают из бюджета примерно 85 евро на одного ребенка в год [116] . Школы в более богатых районах, находящиеся в 5-м (последнем) квантиле, получают от государства 15 евро на одного ребенка в год, а остальные расходы покрывают за счет платы родителей за обучение. Размер платы устанавливается управляющим органом школы (School Governing Body). Родители, которые не в состоянии оплачивать обучение, могут попросить об освобождении от оплаты.
116
Equal Education School Infrastructure Court Case this Week: #Fixthenorms // Equal Education <https://equaleducation.org.za/2018/03/12/statement-equal-education-school-infrastructure-court-case-this-week-fixthenorms> (accessed: 2 February 2019).
Дополнительные преимущества, которые получают школы 1–3-го квантиля, включают программу школьного питания, бесплатные транспорт до школы, учебники и канцелярские товары для учеников. Однако эти школы сталкиваются с определенными проблемами. Вакантные позиции учителей не всегда заполняются, из-за чего учебные классы остаются переполненными. Зачастую у них плохая инфраструктура с недостатком воды, плохими санитарными условиями, нет библиотек, лабораторий и спортивных площадок, а также наблюдается дефицит или отсутствие внеучебных активностей, которые могут способствовать развитию обучающихся. В 2016 г. 171 школа не имела доступа к воде, 596 школ – электричества, а 9203 школы имели выгребные ямы вместо туалетов [117] .
117
Equal Education School Infrastructure Court Case this Week: #Fixthenorms // Equal Education. <https://equaleducation.org.za/2018/03/12/statement-equal-education-school-infrastructure-court-case-this-week-fixthenorms> (accessed: 2 February 2019).
Национальная программа школьного питания может рассматриваться как пример успешной южноафриканской системы поддержки образования. Эта программа доступна для всех учащихся в школах нижних квантилей. Чтобы дети не голодали, их обеспечивают питательным обедом один раз в день. Иногда эти обеды являются единственной пищей, которую дети получают в течение дня [118] . В 2015/2016 учебном году почти 10 млн учащихся получали ежедневное питание [119] .
118
Department of Basic Education. National School Nutrition Programme. Pretoria: Department of Basic Education, 2009.
119
Department of Education. Annual report 2015–2016. Pretoria: Department of Basic Education, 2016.
2. Конституционные нормы, касающиеся образования
Статья 29 Конституции Южной Африки устанавливает право каждого на образование. Статья 9 Конституции также закрепляет формальное равенство, предусматривая, что каждый человек равен перед законом и имеет право на равную защиту. Кроме того, ч. 2 ст. 28 декларирует, что интересы ребенка должны иметь высший приоритет в каждом вопросе, который касается детей.
Южная Африка – федеративное государство. Государственная власть распределена между национальным, провинциальным [120] и местным уровнями. Эти уровни отличаются по объему полномочий, однако являются взаимозависимыми и взаимосвязанными (ч. 1 ст. 40 Конституции). Государство в целом и государственные органы в частности несут ответственность за реализацию конституционных прав (ст. 8 Конституции). Для достижения целей многоуровневого управления Конституция требует от государственных органов выполнения своих обязанностей, чтобы обеспечить благосостояние граждан посредством кооперации через эффективное, прозрачное и подотчетное государственное управление. Органы власти осуществляют только те полномочия и функции, которые входят в пределы их компетенции.
120
Провинция – наименование субъекта федерации в ЮАР. Всего в ЮАР 9 провинций.