Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество
Шрифт:
Третьим подходом является влияние через финансирование образовательных проектов и программ Европейским союзом, где решение об участии принимается непосредственно государствами-членами и другими национальными акторами. Erasmus+ [47] – популярная программа обменов на разных уровнях образования – является хорошим примером таких программ.
Заключение
В Европейском союзе существуют четкие правовые условия для принятия решений в сфере образования: в основном государства – члены ЕС имеют собственные полномочия, а европейские институты не должны вмешиваться в компетенцию государств-членов, установленную договорами. При использовании методов, выходящих за рамки данных правил, высок риск непрозрачности принятия решений. Такое сочетание компетенций приводит к другой проблеме – к несоответствию механизма принятия решений демократическим принципам. Демократия чаще всего описывается как система «сдержек и противовесов». Это означает, что возможность действовать в такой системе разделена между различными субъектами, например, когда основным действующим субъектом является избранный парламент, а правительство несет ответственность перед парламентом. Однако если в рамках ЕС в сложившейся системе нет четкого различия между субъектами, возникает вопрос: как национальный парламент должен требовать ответственности от национального правительства? Решение этой проблемы, которое можно было бы применить, в частности, в сфере образования, лежит в возврате к системе четкого разграничения полномочий в рамках многоуровневого управления.
47
Regulation (EU) No. 1288/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 establishing ‘Erasmus+’: the Union Programme for Education, Training, Youth and Sport. <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013R1288> (accessed: 4 February 2019).
Судебная система США и образовательное право: какую роль должны играть судьи?
Чарльз Д. Руссо
Введение
В отличие от стран кодифицированного права, включающих
48
Хотя Великобритания не имеет писаной консолидированной конституции.
49
В качестве одной из наиболее авторитетных работ по данной теме см.: Cardozo B.N. The Nature of The Judicial Process. New Haven: Yale University Press, 1921.
50
Оригинальный текст основан на дихотомии между терминами judge и umpire, которые по общему правилу имеют одинаковый перевод на русский язык.
51
В качестве своего аргумента Робертс также объяснил, что «судьи являются служителями закона, а не наоборот. Судьи похожи на арбитров. Арбитры в футболе не создают правила, они применяют их. Роль судьи и арбитра имеет решающее значение. Они следят за тем, чтобы все играли по правилам. Однако это ограниченная роль. Никто никогда не ходит на бейсбольный матч, чтобы увидеть судью. Судьи должны иметь смирение, чтобы признать, что они действуют в рамках прецедентной системы, сформированной другими судьями, которые в равной степени стремятся выполнить клятву судьи». Цитата из слушаний по вопросу назначения Джона Робертса Верховным судьей США в Комитете по судебной власти Сената США: Confirmation Hearing on the Nomination of John G. Roberts, Jr. to be Chief Justice of the United States Before the Senate Committee on the Judiciary. 109th Cong. 55 (2005) (statement of John G. Roberts, Jr. Nominee to be Chief Justice of the United States). 2005 WL 2204109.
52
Критика метафоры «судьи как арбитры» была высказана судьей апелляционного суда третьего округа США (United States Court of Appeals for the Third Circuit, или сокр. Third Circuit) Теодором МакКи в своей статье: McKee T.A. Judges as Umpires // Hofstra Law Review. 2007. No. 35 (4). P. 1709–1723.
53
См. также: «Я думаю, что публика не понимает, что происходит, когда вы становитесь судьей. Когда вы произносите судебную клятву, вы становитесь другим человеком. Вы решаете дела не для достижения желаемого результата, а исходя из того, что говорят факты и закон. То, что вы решаете в качестве судьи, – это не общие принципы, а ваше дело. Вы рассматриваете этот вопрос как можно более узко. Это то, что Сэм всегда делает с большим уважением к прецеденту. Сэм Алито был верен этой судебной клятве». Цитата из выступления судьи апелляционного суда третьего округа США Эдвада Бекреа на слушаниях по вопросу назначения Самуэля Алито судьей Верховного суда США в Комитете по судебной власти Сената США: Confirmation Hearing on the Nomination of Samuel A. Alito, Jr. to be an Associate Justice of the Supreme Court of the United States Before the Senate Committee on the Judiciary. 109th Cong. 655–656 (2006) (statement of Edward Becker, Judge. Third Circuit Court of Appeals). 2006 WL 75404 (F.D.C.H.).
Сторонники судейского активизма (judicial activism) убеждены в том, что судьи (и юристы в целом) должны быть вольны трактовать положения Конституции и законов США в соответствии с собственными убеждениями и положениями конкретного дела. Им противостоят сторонники судейской сдержанности (judicial restraint) или оригинализма (originalism), считающие, что судьи должны стараться интерпретировать писаные источники права в том контексте, в котором они были изначально написаны. Критик судейского активизма [54] – покойный судья Верховного суда США Антонин Скалиа отметил в одном из своих особых мнений, что «[Верховный] суд, должно быть, живет в другом мире. С каждым новым днем и каждым новым делом он занят созданием Конституции для страны, которую я не узнаю» [55] . Непростой вопрос о роли судебной власти еще более усложняется тем фактом, что судьи, особенно на федеральном уровне, назначаются пожизненно [56] и не отвечают перед избирателями. При этом они разрешают споры, возникающие из положений законодательства и подзаконных актов, создаваемых исполнительной и законодательной ветвями власти, обе из которых в известной степени подчинены воле народа в процессе выборов [57] .
54
Для аргумента за отказ от использования этого термина см.: McKee T.A. Judges as Umpires // Hofstra Law Review. 2007. No. 35 (4). P. 1716 («Фраза “судебный активизм” сама по себе столь же неудачна, сколь и бессмысленна, поскольку она предлагает лишь немногим большее, чем рефлексивную критику и удобную формулировку. Что еще более важно, все более поляризованный климат вокруг судов крайне затрудняет нам, судьям, публично или в частном порядке признавать, что мы являемся продуктом нашего опыта и обременены человеческими слабостями, как и все остальные смертные. Мы, возможно, слишком обеспокоены тем, что признание этого поставит под сомнение наши собственные решения и их пригодность, тем самым ставя под сомнение наши суждения и подвергая нас критике за то, что мы не можем опровергнуть. С учетом политической позиции вокруг актуальных проблем современности эта озабоченность существует не без существенного оправдания»).
55
Board of County Commissioners, Wabaunsee County, Kansas v. Umbehr. 518 U.S. 668, 686, 711 (Scalia J., dissenting).
56
Согласно разд. 2 ст. II Конституции США судьи назначаются «по совету и с согласия Сената», а согласно разд. 1 ст. III «занимают свои должности, пока их поведение безупречно», т. е. пожизненно.
57
В свете опроса, проведенного в 2017 г., в котором сообщалось о том, что немногие американцы могли назвать даже единственного судью Верховного суда, представляется хорошей идеей, что их выборы не основаны на результатах всенародного голосования. См.: Cillizza C. Can you name a Supreme Court Justice? You’re in the minority. Fifty-seven Percent of People Can’t Name a Single Supreme Court Justice // Washington Post. 21 March 2017.
Роль судейского корпуса становится все более значительной во многих сферах жизни в США, Великобритании [58] и других странах [59] , и не в последнюю очередь в образовании. В рамках дела Brown v. Board of Education of Topeka [60] , являющегося самым важным делом по образовательному праву в США, Верховный суд США признал неконституционным применение принципа «разделены, но равны» (separate but equal) в отношении обучения англо-американских детей. Это решение запустило волну изменений, которые фундаментально трансформировали множество аспектов жизни в США, инициировав эру равных образовательных возможностей, которая, в свою очередь, способствовала увеличению возможностей для женщин [61] и лиц с ограниченными возможностями здоровья [62] . Но даже в этих случаях, когда американские суды признают свою юрисдикцию и разрешают возникшие споры, они должны в соответствии с традиционным взглядом, разделяемым многими, действовать в границах, предусмотренных федеральной Конституцией.
58
Для одного из примеров дел, связанных с судейской сдержанностью в Великобритании, см.: MS Woman Loses Assisted Suicide Case // The Guardian. <https://www.theguardian.com/society/2008/oct/29/ms-sclerosis-purdy> (accessed 15 January 2019) (отклонение Высоким судом Великобритании требования женщины с рассеянным склерозом об использовании своего «права на смерть» в соответствии с британским статутом об ассистируемом самоубийстве, так как суд постановил, что только парламент может уточнить смысл статута).
59
Например, для обсуждения вопроса о влиянии французской судебной системы на поддержание права должностных лиц в государственных школах запрещать ношение религиозных нарядов, в частности, религиозного головного убора под названием «хиджаб», основанного на исторической политике, которая применяла строгий секуляризм в общественных учреждениях, см.: McKee T.A. Judges as Umpires // Hofstra Law Review. 2007. No. 35 (4). P. 1709–1723; Custos D. Secularism in French Public Schools: Back to War? The French Statute of 15 March 2004 // American Journal of Comparative Law. 2006. No. 337.
60
Brown v. Board of Education of Topeka. 347 U.S. 483 (1954).
61
Согласно главе IX «Образовательных поправок» 1972 г. (Title IX of the Education Amendments of 1972, 20 U.S.C.A. § 1681) (далее –
62
Утверждение Акта об образовании лиц с инвалидностью (Individuals with Disabilities Education Act), изначально принятого как Акт об образовании детей-инвалидов (Education for Handicapped Children Act, 20 U.S.C.A. § 1400) в 1975 г., дало возможность появиться большому числу судебных споров о защите прав студентов, в том числе в рамках последующих законов: Секции 504 Акта о реабилитации 1987 г. (Section 504 of the Rehabilitation Act of 1987, 29 U.S.C.A. § 794(a)) и Акта об американцах с ограниченными возможностями здоровья (Americans with Disabilities Act, 42 U.S.C.A. § 12101).
В США роль судей Верховного суда является предметом тщательного изучения и широкого публичного обсуждения с момента ухода в отставку по собственному желанию судьи Энтони Кеннеди, считавшегося судьей, имеющим решающий, или «центристский», голос между более либеральным и консервативным крыльями суда [63] . Особое значение этим дебатам придавал тот факт, что баланс сил в суде мог существенно измениться: претендентом на его место стал Бретт Кавано, бывший судьей апелляционного суда округа Колумбия, который по иронии судьбы ранее был помощником судьи Кеннеди, он является сторонником оригинализма, «т. е. он интерпретирует текст закона в свете того, что он значил, когда был принят» [64] .
63
См.: Paul D. The Supreme Court Has Faced Momentous Resignations. But Kennedy’s may be unrivaled. Experts say Justice Anthony Kennedy’s retirement will be the most consequential shift the court has seen in decades. But a few have come close // Washington Post. 29 June 2018.
64
Editorial. Judging Kavanaugh // Weekly Standard. 23 July 2018; Hewitt H. Brett Kavanaugh is ‘John Roberts 2.0’ There is not much political upside to Kavanaugh’s nomination, but there is enormous political downside if he is not confirmed // Washington Post. 10 July 2018.
В свете различий между правовыми системами в США и большей части Европы, особенно в контексте роли судебной власти в разрешении споров, которые касаются в том числе возникающих в образовательных контекстах, данная статья состоит из двух частей. Первая часть объясняет понятия судейского активизма и судейской сдержанности в свете наиболее спорных решений Верховного суда в сфере образования и других сферах. Через эти решения будет продемонстрировано, как судьи-активисты расширяют (если не превышают) свои конституционные полномочия. Вторая часть фокусируется на роли Верховного суда США в судебных спорах в сфере образования.
Судейский активизм против судейской сдержанности (оригинализма)
В США споры о том, должны ли судьи быть интерпретаторами права или законодателями, можно отследить по часто цитируемому отрывку из сочинений Александра Гамильтона, одного из отцов-основателей США и автора цикла статей в поддержку текста Конституции США «Федералист». Он отметил в одной из них, что «судебная власть из-за существа своих функций всегда менее всего опасна для политических прав, определенных Конституцией, ибо у этой власти самые малые возможности для их нарушения или ущемления… она не обладает ни силой, ни волей, а выносит только суждения» [65] . Гамильтон также добавил, что «о свободе не может быть и речи, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной власти» [66] . Однако в течение последних 60 лет Верховный суд США зачастую не следует этому определению, начав часто проявлять свой судейский активизм с председательства судьи Эрла Уоррена [67] .
65
См.: Hamilton A. The Federalist Papers. No. 78. New York: Clinton Rossiter, 1962. Русск. текст по: Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Издательская группа «Прогресс» – «Литера», 1994. С. 502–510.
66
Там же.
67
Эрл Уоррен (Earl Warren) – председатель Верховного суда США с 1953 по 1969 г. За время председательства Уоррена Верховный суд принял несколько фундаментальных решений, касавшихся запрета расовой сегрегации и других сфер.
Верховный суд в серии различных решений, касающихся как конституционных толкований, так и применения различных законов, в течение даже последних 20 лет может быть уличен в юридическом активизме разного уровня, по существу, являясь «законодателем со скамьи», напрямую нарушая суждение Гамильтона, выходя за рамки простого заполнения правовых лакун, когда законодательство неясно или в принципе отсутствует. Споры об интерпретации Конституции затрагивают вопросы от запрета молитв на церемониях выпуска из государственных школ (Lee v. Weisman) [68] и на спортивных мероприятиях (Doe v. Santa Fe Independent School District) [69] до запрета на смертную казнь для несовершеннолетних (Roper v. Simmons) [70] (дело, имеющее отношение к образованию, поскольку оно связано с несовершеннолетней преступностью).
68
Lee v. Weisman. 505 U.S. 577 (1992).
69
Doe v. Santa Fe Independent School District. 530 U.S. 290 (2000).
70
Roper v. Simmons. 543 U.S. 551 (2005).
По вопросам интерпретации законодательства Верховный суд предложил такие толкования главы IX, которые ее авторы, вероятно, явно не предусматривали. Предположительно они могут выходить за границы закона. Так, Верховный суд интерпретировал главу IX как позволяющую студентам взыскивать убытки с образовательных учреждений в деле Franklin v. Gwinnett County Public Schools [71] , а также как устанавливающую параметры для определения ответственности школьных советов в делах о сексуальных домогательствах со стороны преподавателей в деле Gebser v. Lago Vista Independent School District [72] и студентов в деле Davis v. Monroe County Board of Education [73] . Суд в деле Jackson v. Birmingham Board of Education [74] также интерпретировал главу IX как предотвращающую возмездие со стороны образовательной организации по отношению к сотрудникам (в данном случае к тренеру школы), которые отстаивали права своих учеников.
71
Franklin v. Gwinnett County Public Schools. 503 U.S. 60 (1992). Комментарий по делу: Russo С.J., Nordin V.D., Leas T. Sexual Harassment and Student Rights: The Supreme Court Expands Title IX Remedies // Educational Law Reports. 1992. No. 733.
72
Gebser v. Lago Vista Independent School District. 524 U.S. 274 (1998).
73
Davis v. Monroe County Board of Education. 526 U.S. 629 (1999).
74
Jackson v. Birmingham Board of Education. 544 U.S. 167 (2005). Комментарий по делу: Russo C.J., Thro W.E. The Meaning of Sex: Jackson v. Birmingham School Board and its Potential Implications // Educational Law Reports. 2005. No. 198.
Верховный суд также расширил сферу действия федерального законодательства об инвалидности, интерпретировав «Акт об образовании лиц с инвалидностью» (Individuals with Disabilities Education Act – IDEA) [75] как позволяющий родителям лиц с инвалидностью представлять себя и своих детей в делах, касающихся споров об их образовании в деле Winkelman v. Parma City School District [76] .
При этом в деле Arlington Central School District v. Murphy [77] Верховный суд проявил судейскую сдержанность, отказав родителям в возможности возместить затраты на экспертных свидетелей, даже если они преуспевают в деле против школы, на основании того, что такая возможность не предусмотрена в «Акте об образовании лиц с инвалидностью». Судьи решили, что, если конгресс не внес соответствующие изменения в законодательство, несмотря на многочисленные просьбы сделать это, суд не имеет права вмешиваться в данный вопрос, оставив родителей без возможностей возмещения таких расходов. Более того, конгресс впоследствии отклонил законопроект, который бы внес соответствующие поправки в «Акт об образовании лиц с инвалидностью».
75
Individuals with Disabilities Education Act. 20 U.S.C.A. § 1400.
76
Winkelman v. Parma City School District. 550 U.S. 516 (2007). Комментарий по делу: Russo С.J. The Rights of Non-Attorney Parents Under the IDEA: Winkelman v. Parma City School District // Educational Law Reports. 2007. No. 221.
77
Arlington Central School District v. Murphy. 548 U.S. 291 (2006). Комментарий по делу: Osborne A.G., Jr., Russo С.J. The Supreme Court Rejects Parental Reimbursement for Expert Witness Fees Under the IDEA: Arlington Central School District Board of Education v. Murphy // Educational Law Reports. 2006. No. 333.