Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество
Шрифт:
Среди факторов изменений, влияющих на высшее образование, можно выделить изменяющуюся роль государства, тренд на дерегуляцию, определенную диверсификацию индустрий, встроенность национальной политики в международный контекст.
Каждый из этих факторов поднимает важные вопросы. Одним из таких вопросов является уровень автономии как в университетах и колледжах, так и вне сектора высшего образования. В большинстве международных докладов об образовании увеличение автономии определяется как одна из основных потребностей современной образовательной политики наряду с заботой о качестве образования и группах обучающихся, требующих специального отношения.
Термин «автономия» по-разному понимается авторами и зависит от области науки и административной организации системы образования в конкретной стране [18] . Иногда растущее делегирование полномочий местному уровню образования сопровождается растущей властью центра, например, когда дело доходит до руководства образовательными
18
De Groof J., Neave G., Svec J. Democracy and Governance in Higher Education, Kluwer Law International, Den Haag. Council of Europe, 1998; Berka W., De Groof J., Penneman H.A. Autonomy and Education. Yearbook of the European Association for Education Law and Policy. The Hague, 2000.
Процесс децентрализации часто связывается с гибкостью образовательной системы [19] . Такая гибкость, поддержанная соответствующей нормативной базой, предоставляет возможность проводить инновационные образовательные эксперименты.
В области высшего образования международная политика и действия национальных правительств ведут к изменению традиционной идеи автономии. Автономия больше не рассматривается как простой отказ от внешнего вмешательства. Отсутствие детального контроля в управлении требует от университетов большей ответственности перед обществом за свои образовательные и научные результаты. Чтобы уравновесить эту свободу, национальные правительства разрабатывают тщательную и дифференцированную систему подотчетности. На правительственном уровне принимаются общие направления деятельности (цели достижения, институциональные показатели и показатели обеспечения качества), а университеты выстраивают свою внутреннюю систему в соответствии с ними.
19
The White Paper on Education and Training – «Teaching and Learning» (Commission of the European Communities, Brussels, 1995) констатировала: «Опыт показывает, что большинство децентрализованных систем также являются наиболее гибкими и, следовательно, имеют наибольшую склонность к развитию новых форм социального партнерства».
4. Является ли международное регулирование неизбежным? Принцип субсидиарности и лояльность к сообществу
Международные измерения в образовательной политике становятся все более значимым аспектом национального образовательного дискурса и национального регулирования образования [20] . Наиболее значимые реформы в европейских странах и странах ОЭСР часто подкрепляются ссылками на международную ситуацию, сравнительные исследования и международные показатели.
20
Perspectieven Voor het Internationaal Onderwijsrecht (Prospects for International Educational Law) // Journal for Education Law and Policy. 1993–1994. No. 2.
Однако из этого не следует, что национальный суверенитет в области образования ограничивается. Еще до принятия Сорбонской и Болонской деклараций многие страны предприняли шаги к созданию «европейского образовательного пространства». Были разработаны и приняты «Европейская система перевода и накопления кредитов» (ECTS), «Европейское приложение к диплому» (Diploma Supplement), практиковалось преподавание курсов на иностранных языках, использовались механизмы внешней оценки качества.
Международные тенденции привели к добровольной конвергенции и интернационализации в каждом из 48 государств Болонского процесса. Однако в системе образования не существует и вряд ли может возникнуть единая «общеевропейская модель» [21] . Каждой стране приходится самостоятельно решать, как структурно реагировать на будущие вызовы [22] .
21
Scott P. Unified and Binary Systems of Higher Education in Europe // Burgen A. (ed.) Goals and Purposes of Higher Education in the 21st Century. Higher Education Policy Series 32. London, 1996. P. 49.
22
Trends in Learning Structures in Higher Education, Established Jointly by the Confederation of European Union Rector's Conferences and the Association of European Universities (CRE). Part I by Haug G. Main Trends and Issues in Higher Education Structures in Europe; Part II by Kirstein J. Information on Learning Structures in Higher Education in the EU/EEA Countries, Both Parts of the Project Report: Trends in Learning Structures in Higher Education. ESIB, 1999.
Национальные образовательные системы очень неоднородны. В первую очередь они должны гарантировать права граждан в образовании и учитывать социальную и культурную специфику страны. Однако международные механизмы, безусловно, оказывают на них влияние.
В рамках ЕС многоуровневое управление во многом базируется на принципе субсидиарности. Статья 4 (3) Договора о Европейском союзе требует от государств-членов, чтобы они принимали все надлежащие меры для обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из данного договора или действий, предпринимаемых институтами ЕС, и что в то же время они воздерживаются от любых мер, которые могут поставить под угрозу достижение целей договора. Таким образом, договор закрепляет обязательство по добросовестному сотрудничеству государств – членов ЕС.
Принцип «добросовестного сотрудничества» в сочетании с правом на свободное передвижение обязывает государства-члены, например, оценить, является ли диплом гражданина ЕС эквивалентом диплома их страны, который требуется для профессиональной деятельности на ее территории. Для этого устанавливается специальная процедура удостоверения соответствия знаний и квалификации тем знаниям и квалификациям, которые подтверждаются национальным дипломом. Такая оценка эквивалентности иностранного диплома проводится с учетом уровня знаний, квалификации, характера, продолжительности обучения и практического опыта [23] . Процедура сертификации должна быть легкодоступной для всех и не зависеть от оплаты непомерных административных расходов [24] .
23
UNECTEF v Heylens [1987] ECR 4097. Пар. 13.
24
Judgment of the Court of 31 March 1993. Case C-19/92, Kraus [1993] ECR p. I-1663.
Принцип субсидиарности означает, что Европейский союз оставляет странам пространство для собственных действий по достижению целей сотрудничества, оценивает, является ли вмешательство ЕС единственным способом разрешить ситуацию, даже если у него имеются компетенции для такого вмешательства [25] . Принцип субсидиарности был введен для того, чтобы обеспечить государствам-участникам больший контроль над процессом интеграции на местах [26] .
25
Leenknegt G. Subsidiarity and European Integration. Zwolle, 1995. P. 93.
26
De Groof J., Friess B. Opportunities and Limitations for a European Education Policy // European Journal for Education Law and Policy. 1997. P. 9; Lenaerts K. Subsidiarity and Community Competence in the Field of Education // De Groof J. (ed.) Subsidiarity and Education. Aspects of Comparative Educational Law. Leuven, 1994. P. 129–131.
5. Многоуровневое управление и федерализм в России
В Советском Союзе образование было высокоцентрализованным. Хотя федеральная власть (в «Основах законодательства») должна была устанавливать только рамочные основные правила, которые должны были быть детализированы отдельными субъектами, на практике федеральное регулирование было достаточно детализированным. Это было существенным ограничением свободы и креативности на местном уровне, однако выступало гарантией единообразия учебных программ, стандартов качества и учебных материалов.
В настоящее время в Российской Федерации в большей степени, чем в советское время, воплощаются в жизнь принципы федерализма. Законодательство гарантирует разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами. В сфере образования децентрализация системы управления происходит в том числе через разделение полномочий в рамках российской федеративной структуры.
Эти полномочия разделены на три уровня. Федеральные полномочия являются исключительной компетенцией центра (российский парламент, президент, правительство). Кроме того, существуют общие полномочия, осуществляемые совместно центром и субъектами Федерации. Однако эти общие полномочия не конкурируют друг с другом; если данные полномочия определены как совместные, Федерация может обнародовать основные положения законодательства в данной сфере в форме федерального закона. В этом случае регионы могут сами издавать законы в пределах, установленных федеральным законодательством. Наконец, есть полномочия, предоставленные субъектам Федерации, находящиеся за пределами исключительных полномочий Российской Федерации и ее совместных полномочий с субъектами.