Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия
Шрифт:
Поэтому вместо того, чтобы сразу подавать иск в суд, Водная ассоциация Центрального бассейна наняла частную фирму, известную своим опытом в области бассейнов подземных вод, для проведения первичного обследования ситуации с бассейном и водопользования в прошлом. Кроме того, прежде чем обратиться в суд в 1962 году, Ассоциация приложила значительные усилия, чтобы выработать общую позицию относительно обсуждаемых проблем. Временное соглашение, подписанное сторонами, которые владели 79 % прав на воду, суд утвердил всего лишь через 10 месяцев после начала разбирательства. Производители договорились пропорционально сократить изъятие на 20 % и установить набор рабочих правил по образцу соглашения Западного бассейна, а также с учетом конкретных обстоятельств Центрального бассейна. Работа «хозяина воды» началась в октябре 1962 года. Добровольное сокращение примерно на 45 000 акро-футов начали немедленно (Fossette and Fossette, 1986, p. 182). Окончательное соглашение, подписанное сторонами, владевшими
Судебные процессы и переговоры по этим трем бассейнам касались различных проблем и шли разными путями. В бассейне Реймонд количество откачивателей было относительно невелико, и один участник — город Пасадена — был влиятельнее, чем любой из участников в Западном или Центральном бассейнах. Пасадена изымала из бассейна около половины всей воды. Город не мог игнорировать действия других участников, т. к. это грозило негативно сказаться на общих результатах. Впрочем, Пасадена владела столь большим пакетом акций, что в надежде на сохранение бассейна город готов был инвестировать значительные средства в достижение урегулирования. После неудачной попытки получить добровольное согласие на ограничение объемов откачивания город возбудил судебное дело и потратил больше, чем составляла пропорциональная доля судебных издержек, которая приходилась на него. Благодаря тому, что были инициированы усилия для получения внешнего водоснабжения и установлен контроль за откачиванием из бассейна до того, как откачиватели привыкли превышать безопасный уровень, стало физически возможно сократить водозабор, а бассейн до сих пор обслуживает растущее городское население этой территории. Главной асимметрией основных интересов, с которыми столкнулись стороны судебного процесса по бассейну Реймонд, был их правовой статус владельцев земельных участков над бассейном или присваивателей. Путем разработки новой правовой концепции взаимного предписания стороны нашли основу для распределения расходов на справедливое сокращение производства грунтовых вод. все откачиватели могут и дальше пользоваться бассейном, когда имеют максимальные потребности, или могут продать четко определенные права на водные ресурсы тем, кто предложит за них лучшую цену29.
Участники переговоров в Западном бассейне столкнулись с тремя проблемами, которых не было в бассейне Реймонд:
1) большим количеством заинтересованных сторон;
2) отсутствием доминирующего игрока;
3) асимметричными рискам «внутренних» откачивателей по сравнению с прибрежными.
Переговорный процесс длился дольше, был дороже и характеризовался серьезным конфликтом между прибрежными и «внутренними» откачивателями. С помощью доктрины взаимного предписания в качестве основы для соглашения стороны сократили другие потенциальные асимметрии интересов, которые могли бы усилить конфликт. После того как было принято окончательное решение, все стороны пропорционально распределили расходы от сокращения объемов водозабора. Однако процесс занял много времени, поэтому стало трудно сократить использование воды до безопасного уровня и при этом удовлетворять потребности городского населения, которое выросло после второй мировой войны. Как указано ниже, местным производителям воды пришлось применять другие механизмы увеличения водоснабжения бассейнов грунтовых вод, ведь контроль над спросом, которого они достигли, не привел бассейн к равновесию.
Откачиватели в Центральном бассейне имели ряд преимуществ в этом процессе. Поскольку бассейн очень большой и имеет лишь небольшую приморскую зону, откачиватели могли безопасно затягивать урегулирование их прав на воду, наблюдая за процессом урегулирования в других бассейнах. Их подталкивали к действиям их нижележащие соседи, которые опасались, что бездействие по Центральному бассейну в итоге сведет на нет выгоды от сохранения воды в Западном. Начав действовать до того, как им пришлось бы сократить водозабор более чем на 20 %, и привлекая частную фирму для сбора большого количества информации, прежде чем обратиться в суд, откачиватели Центрального бассейна сохранили много времени и денег, взяв за основу для достижения урегулирования путем переговоров тот самый принцип, который был использован в бассейнах Реймонд и Западном.
Прошло 45 лет с тех пор, как было принято решение о бассейне Реймонд, а также 35 и 27 лет соответственно с момента подписания временных соглашений по Западному и Центральному бассейнам. Поэтому участники этих трех соглашений имели достаточно времени и возможностей, чтобы решить, следует ли их соблюдать. Учитывая значение грунтовых вод, в течение совокупного срока в 107 лет использования водных ресурсов соблазн не придерживаться соглашений должен быть большим для всех производителей. Однако уровень нарушений в течение этого времени был незначительным.
«Хозяин воды» каждого бассейна имеет большие полномочия по мониторингу и санкциям. Деятельность эта — открытая и публичная. Ежегодно каждый участник докладывает об объемах
Вместо того чтобы воспринимать себя как активный орган с полицейскими функциями, служба «хозяина воды» старается быть нейтральным мониторинговым агентством. Поскольку каждый, кто владеет законным правом на воду, может инициировать судебное разбирательство, чтобы обеспечить соблюдение судебного решения, «хозяину воды» не нужно инициировать карательные мероприятия касательно «несоблюдения». Как заявил официальный представитель службы «хозяина воды» в 1960 году, наша политика — не совершать никаких реальных действий в отношении любого участника, ведь это поставило бы нас самих в позицию активной стороны. Наша политика заключается в информировании активных участников касательно любых нарушений, но реальные действия остаются за ними. Мы хотим быть настолько нейтральными, насколько это возможно, чтобы получить побольше добровольного сотрудничества30.
В первые годы действия соглашения по Западному бассейну, например, водная компания городка Монета начала откачивать больше, чем было определено. Через пару лет стало очевидно, что превышения неслучайны. В дополнение к тому, что Монета была включена во все отчеты об объемах водозабора, «хозяин воды» в ежегодном докладе посвятил несколько страниц текущей деятельности компании. Компания начала выполнять положения соглашения вскоре после публикации этих фактов. За исключением нескольких отдельных инцидентов, которые решили таким же образом, стороны сделки придерживались ее без применения к ним официально предусмотренных санкций.
Даже город Хоторн после принятия окончательного решения сократил объемы водозабора до определенных для него. Пришлось, однако, начать судебный иск против новых откачивателей, которые пытались изымать грунтовые воды, не купив предварительно права на водозабор. Обвинения были выдвинуты, и обвиняемым запретили откачивать подземные воды иначе, нежели на основании прав, которые они в конце концов все-таки вынуждены были купить31.
Уровень квазидобровольного соблюдения окончательных судебных решений во всех этих случаях был чрезвычайно высок. Хотя каждый откачиватель может время от времени соблазниться и использовать больше воды, чем ему определено, но каждый хочет, чтобы общий объем водозабора из бассейна был ограничен так, чтобы доступ к имеющимся водным запасам сохранялся в течение длительного времени. С учетом активного, надежного и нейтрального мониторинга со стороны службы «хозяина воды» ни один откачиватель не может рассчитывать на то, что его превышение будет незаметным для других, и в конце следующего водного года не выявится даже малейшего несоответствия. Поскольку существует организация и коммуникация относительно общей стратегии, то длительное несоблюдение соглашений может привести к юридическим санкциям, а также к потере репутации и применению неформальных санкций. Поскольку ограничения распространяются на каждого и почти все откачиватели добровольно согласились на первичное распределение прав, то большинство участников базовую систему воспринимает как справедливую. Кроме того, участники и далее осуществляют контроль над системой мониторинга, чтобы убеждаться, что она по-прежнему действует справедливо и надежно. Две трети бюджета «хозяина воды» оплачивают те, кто владеет правами на воду, и они могут ходатайствовать перед судом о назначении другого «хозяина воды», если будут недовольны его деятельностью32.
ИГРА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
Сразу же после того, как было подписано временное соглашение о Западном бассейне, и до того, как начался судебный процесс по
Центральному бассейну, производители воды Западного бассейна признали, что судебный процесс — это недостаточный инструмент для достижения долгосрочного урегулирования проблем их бассейна. Они предприняли шаги, которые через пять лет привели к созданию нового общественного предприятия и заключению соглашений с соседними общественными предприятиями для управления взаимосвязанными Западным и Центральным бассейнами. Процесс решения проблем и переговоры, связанные с созданием нового района, а также соглашения с существующими учреждениями иллюстрируют, что общественные предприятия могут быть использованы как стратегии по преобразованию структуры стимулов, стоящих перед теми, кто совместно использует ОР. Складывание вместе необходимых компонентов нового предприятия было чрезвычайно сложным. Здесь можно подать только очерк, но я постараюсь показать проблемы, с которыми сталкивались производители воды, так, как видели их они, и какие они предприняли меры, чтобы попытаться решить их в реальной политической среде.