Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия
Шрифт:
Это предложение было, по сути, «конституцией» для управленческой системы из нескольких учреждений для управления скоординированной программой. Конституционным документам не нужно официально называться «конституцией» для того, чтобы определять правила принятия решений, которые будут использоваться для принятия будущих коллективных решений касательно некоторых заданных физических объектов. Предложение было добавлено к официальному ходатайству, представленному Наблюдательному совету Лос-Анджелеса (the Los Angeles County Board of Supervisors) для получения разрешения на проведение специального голосования, а также Калифорнийскому департаменту водных ресурсов (the California Department of Water Resources) — для получения разрешения на определение границ. Так предложение было официально признано одним из видов конституционного документа. Как только эта конституция была одобрена обеими частными Ассоциациями, все формальные шаги, описанные в ней, были выполнены в течение нескольких месяцев,
ИГРА ПОЛИЦЕНТРИЧЕСКИХ ПУБЛИЧНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Создание в 1959 году Округа по возобновлению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов резко изменило структуру стимулов производителей воды и их представителей. Это было предприятие, созданное производителями воды (и одобренное гражданами, проживающими в этом районе), с полномочиями взимать налог, с правом обращаться в суд, а также заниматься производством коллективных благ. Но хотя Округ по восстановлению водных ресурсов взял на себя активную роль в управлении Западным и Центральным бассейнами, две частные Ассоциации водопользователей и дальше имели значительное влияние на принятие всех стратегических решений.
Кроме того, Округ по возобновлению водных ресурсов является лишь одним публичным предприятием среди полдюжины учреждений, активно участвующих в программе управления. Итак, вместо одного центрального органа государственной власти появилась полицентрическая система публичного предприятия для управления сложной системой. Эта система восстановила уровень воды в обоих бассейнах, завершила создание барьера из пресной воды вдоль побережий обоих бассейнов и сейчас направляет усилия на повышение объемов откачивания и ликвидации различных физических препятствий, которые мешают эффективному использованию бассейнов.
Общие затраты на эту систему — достаточно низкие40. Амортизационные и ежегодные расходы (в постоянных долларах США) на системы управления этими бассейнами, которые были подсчитаны Бломквистом, в таблице 4.1 сравниваются с амортизационной стоимостью замены воды, хранящейся в бассейнах. Общая стоимость по каждому бассейну существенно ниже по сравнению с тем, какой она была бы в случае уничтожения бассейнов. Общий объем расходов был бы, конечно, меньше, если бы производители воды раньше договорились об урегулировании своих прав на водные ресурсы и не пришлось бы нести высокие затраты на длительные переговоры. Производители воды Центрального бассейна, однако, научились на опыте своих коллег из бассейна Реймонд и Западного бассейна, поэтому им удалось достичь урегулирования с меньшими затратами.
| Табл. 4.1. Затраты и экономия по результатам управления тремя бассейнами (в долларах США)(по Бломквисту, 1987, рис. 9) | |||
|---|---|---|---|
| Стоимость | Реймонд | Западный | Центральный |
| Расходы на управление бассейнами, за акро-фут изъятых грунтовых вод, 1985 | 3,50 | 77,40 | 73,77 |
| Средняя стоимость акро-фута воды при условии управления бассейнами | 184,65 | 235,71 | 224,85 |
| Оценочная стоимость акро-фута воды при условии, что грунтовую воду пришлось бы замещать привозной | 748,68 | 739,30 | 739,94 |
В своем анализе я пыталась обращать больше внимания на происхождение институций, чем на их текущую деятельность, так как найти документы о происхождении институций очень трудно. Однако я действительно считаю, что важно кратко описать типы полицентрических отношений между публичными предприятиями, которые сейчас руководят Западным и Центральным бассейнами.
В основе всех этих взаимоотношений — Округ по возобновлению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов. Он получает налоговые поступления за всю воду, которая откачивается на его территории, а следовательно, имеет право осуществлять коллективные меры для обоих бассейнов. Но для того, чтобы привлечь воду в бассейны, Округ по возобновлению водных ресурсов должен сотрудничать с другими публичными округами. К концу 1960-х годов для пополнения своих бассейнов округа по возобновлению водных ресурсов зависели от монопольного поставщика воды — Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD). В 1966 году MWD в одностороннем порядке объявил об изменениях в своей структуре ценообразования,
Что же касается фактического функционирования работ по возобновлению водных ресурсов, то Округ заключил соглашение об обмене с Лос-Анджелесским департаментом контроля за наводнениями (реорганизованным в 1987 году в Лос-анджелесский департамент общественных работ — the Los Angeles County Department of Public Works). Поэтому Округ по возобновлению водных ресурсов оставил только должности ключевых сотрудников (исполнительный директор и секретарь) вместо того, чтобы использовать собственные инженерные кадры. Округ не имеет полной монополии на власть по возобновлению водных ресурсов, поскольку он имеет доступ к другим потенциальным поставщикам и всегда может нанять свой персонал для выполнения работ по возобновлению водных ресурсов42. Однажды, когда Округ по возобновлению был особенно недоволен ходом некоторых строительных работ, которые выполняла местная власть, Округ по возобновлению смог использовать свои рыночные позиции и настоять на том, чтобы часть работ по одному из барьеров осуществлялась по контракту частной фирмой.
Служба «хозяина воды» Калифорнийского департамента водных ресурсов (the California Department of Water Resources) выполняет важные работы для Округа по возобновлению и производителей, осуществляя мониторинг за уровнем изъятия воды производителями. Две трети расходов на такую услугу оплачивают производители. Если эти расходы станут слишком высокими, то производители могут обратиться в суд для назначения другого агентства — государственного или частного — их «хозяином воды»43. Чтобы сократить дублирование в их деятельности, Округ по возобновлению и служба «хозяина воды» заключили соглашение о сотрудничестве. Отчеты об изъятии, предоставляемые пользователями грунтовых вод Округу по возобновлению для расчета базы налогообложения, предоставляются также и «хозяину воды». Вместо того, чтобы полагаться исключительно на иерархические отношения, как это практикуется в рамках одной фирмы, система управления определяется путем переговоров и торгов между различными субъектами в различных сферах. в принятии любых решений при управлении этой системой строгие процедуры «правила большинства» используются редко.
В дополнение к публичным округам в каждом из бассейнов остаются активными частные ассоциации водопользователей. должностные лица публичных округов часто приглашаются для докладов на регулярные собрания водных ассоциаций, водные инженеры частных и муниципальных учреждений, участвующие в этих встречах, как правило, ставят неприятные вопросы и требуют мотивированных ответов. Они имеют доступ к независимой информации об условиях бассейнов и не удовлетворяются стандартными малоинформативными ответами. Многие люди, которые избираются на должности в публичных округах, активно участвуют в работе водных ассоциаций в течение многих лет. Их пребывание в должности, как правило, затягивается, и обычно они работают в определенной общественной или частной роли лет по двадцать пять.
Этот сжатый очерк структуры взаимоотношений между публичными предприятиями показывает, как может развиваться система управления, оставаясь в основном в государственном секторе, не будучи центральным регулирующим органом. Аспекты как частной, так и правительственной деятельности задействованы касательно всех этих бассейнов. Некоторые ученые характеризуют четкое определение прав на «урожай» с ОР как «приватизацию». Учитывая, что права на воду, которые имеют производители воды в настоящее время, полностью отделены от земли и четко определены, рынок прав на воду сложился в каждом из этих бассейнов, а права активно отчуждаются. Но это только часть истории. Никто не «владеет» бассейнами. Бассейны находятся в ведении полицентрического набора правительственных предприятий с ограниченными целями, деятельность которых по управлению бассейнами включает активное участие частных компаний по водоснабжению, а также общественных объединений производителей. Эта система не является ни централизовано подчиненной, ни централизовано регулируемой.