Зачетный механизм страхового обеспечения. Как он появился в российском социальном страховании
Шрифт:
В этих условиях органы соцстраха оказались лишними. Нарком социального обеспечения, работавший до назначения на эту должность заведующим отделом социального страхования Наркомата труда, А. М. Винокуров писал в то время:
«Когда у власти стал пролетариат, когда все органы управления сосредотачиваются в Совдепах, параллельные страховые органы, как Страховые Кассы, делегатские собрания застрахованных, являются совершенно излишними, и функции их должны перейти к Советам и их Отделам. Как и везде, должно произойти огосударствление дела социального обеспечения и перестройка его на советских началах.»10.
Выступая на Московской губернской страховой конференции, он назвал страховые кассы и другие страховые учреждения пережитком капитализма, «остатками “бывшего парламентаризма”, «игрой в парламент», «игрой в учредилку»11.
Процесс замены «капиталистического» института социального страхования «социалистическим»
Винокуров Александр Николаевич, родился в Екатеринославе 27 августа 1869 года. Окончил медицинский факультет МГУ. С 1892 г. участвовал в революционном движении, за что ссылался в Восточную Сибирь. Работал врачом. Один из основателей московской организации РСДРП. Участвовал в «страховой компании» 1912–1914 годов, освещал вопросы социального страхования на страницах газеты «Правда», журналов «Просвещение» и «Вопросы страхования». В 1916 году был редактором журнала «Вопросы страхования». В 1917 году избран Депутатом Петроградской государственной Думы. От большевиков входил в состав консультативного комитета при Министерстве торговли и промышленности царского и при Министерстве труда Временного правительства. С октября 1917 года он – председатель первой большевистской Петроградской государственной Думы. В 1917–1918 годах – начальник отдела социального страхования и член коллегии Наркомата труда. С апреля 1918 по июнь 1921 года – нарком социального обеспечения. Затем работал в комиссии по борьбе с голодом. С февраля 1924 года по 1938 год – председатель Верховного Суда СССР, член ЦИК СССР. Причастен к массовым репрессиям. Под руководством А. Винокурова проведены сотни политических судебных процессов, многие из которых считаются образцом нарушения законности («Шахтинское» Дело, Дело «Промпартии» и Др.). С 1938 года он – заместитель Директора Всесоюзного института юридических наук, а затем заместитель начальника управления судебных учреждений Наркомата юстиции РСФСР. С мая 1939 года возглавил отдел санитарного просвещения Наркомата здравоохранения СССР. В сентябре 1940 года ушел на пенсию. Умер 9 сентября 1944 года в Москве, похоронен на Новодевичьем кладбище.
Однако далеко не все поддержали такую реформу. Через две недели после издания упомянутого декрета Совнаркома состоялся 3-й съезд больничных касс Московской области, который единогласно высказался против передачи дела социального страхования Совдепам.13 Выступивший на съезде упомянутый выше, председатель московского областного союза больничных касс С. Шварц заявил следующее:
«Вы все знаете, что над страховыми организациями навис Дамоклов меч, что мы накануне разгона, накануне разрушения дорогого нам дела, и только единодушие, которое проявили больничные кассы в отстаивании дела социального страхования удержит, может быть, власть от разрушения созданных энергией рабочего класса организаций и мы, может быть, сможем продолжить работу и добьемся полного социального страхования. Но если даже страховые организации и будут разрушены, это разрушение будет только временным. Даже если у власти останутся те люди, которые теперь в своем ослеплении посягают на завоевания рабочего класса, они очень скоро должны будут сознать, что, разрушая страховые организации, они разрушают дело социального страхования и наносят тяжелый вред рабочему классу. И рабочий класс с этим никогда не примирится. Вот почему мы глубоко убеждены, что, если социальному страхованию и будет нанесен этот удар, рабочий класс будет бороться за восстановление страховых организаций, и пройдет немного месяцев и наши организации будут восстановлены».14
Однако это был голос вопиющего в пустыне. Советская власть продолжала разрушать действовавшую систему соцстраха, создавая новую вертикаль централизованного аппарата управления социальным обеспечением. Рабочим внушалось, что государственный аппарат Совдепов находится полностью в распоряжении пролетариата и действует в его интересах. Поэтому «органы социального обеспечения и охраны труда, – писал один из авторов проводимой реформы Н. Милютин, – должны являться органами государственной власти, и вместе с тем они должны строиться не путем назначения сверху, хотя бы и органами политической власти пролетариата, а
Профсоюзам было предоставлено право формировать органы управления социальным обеспечением. Персональный состав отдела социального обеспечения и охраны труда НКТ РСФСР избирался Всероссийским центральным Советом профессиональных союзов, а затем утверждался Народным Комиссариатом труда. На местах подотделы социального обеспечения и охраны труда избирались соответствующими советами профсоюзов и утверждались местными отделами труда Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Таким образом принцип самоуправления застрахованных трудящихся отпал сам по себе. Он был заменен представительством в органах труда рабочих, избираемых профсоюзами.
Полагая, что таким образом удалось достичь самоуправления, основные усилия тогдашних реформаторов были направлены лишь на создание структуры органов управления, которая максимально приблизила бы к месту работы трудящихся техническую сторону дела – выплату им пенсий и пособий. Она оказалась весьма разветвленной и многоступенчатой.
Организационная структура управления социальным страхованием, сложившаяся к осени 1919 года изображена на схеме 1.
В структуре отделов труда губерний и уездов в зависимости от их категории создавались подотделы социального обеспечения и охраны труда. Во главе их стояли коллегии в количестве от 3 до 7 человек. Из своего состава коллегия избирала заведующего подотделом социального обеспечения и охраны труда и его заместителя. Затем из числа членов коллегии назначались заведующие секциями подотдела. Секций было несколько: пенсий и пособий, социальной охраны труда, экспертизы и контроля, помощи натурой, секретариат и организационно-контрольная секция. Далее секции делились на подсекции16. В целях разрешения конфликтных ситуаций по вопросам назначения пособий и пенсий при губернских и уездных подотделах охраны труда и социального обеспечения отдела охраны труда создавались рабочие комиссии из трех человек: по два от профсоюзов и один от коллегии подотдела охраны труда и социального обеспечения.17
Подотделы социального обеспечения и охраны труда губернских отделов труда осуществляли руководство уездными подотделами социального обеспечения и охраны труда и контроль за их деятельностью, создавали общие для уездных подотделов социальные учреждения (инвалидные дома, клиники, склады и др.)
Первичным низовым звеном организационной структуры управления социальным обеспечением, наиболее приближенном к трудящимся были пункты подотделов социального обеспечения и охраны труда18. Они, в свою очередь, разделялись на три категории и на два разряда в зависимости от числа лиц, подлежащих социальному обеспечению. Пункты первой категории имели в своей структуре самостоятельные отделения по выдаче и учету пособий и пенсий, контрольную комиссию и инспекцию. При пунктах создавались также рабочие комиссии по делам пособий и пенсий. Пункты принимали и регистрировали документы, вели расчеты и учет выдаваемых пенсий и пособий, производили их выплаты. В пунктах третьей категории имелись только отделения по выдаче пенсий и пособий. Их деятельность ограничивалась приемом, регистрацией документов и направлением для принятия решения о назначении страхового обеспечения и проведения необходимых расчетов в пункты первой категории или близлежащие подотделы охраны труда и социального обеспечения. Получив назад расчеты по пенсиям и пособиям, пункты третьей категории производили их выплаты.
Назначение пособий, их расчет и выдача осуществлялись подотделами и пунктами охраны труда и социального обеспечения. Основанием для рассмотрения вопроса об обеспечении работника, утратившего трудоспособность, являлся больничный листок, выданный врачом или лечебным заведением, список которых утверждался местным подотделом охраны труда и социального обеспечения. По окончании болезни работник представлял больничный листок в контору предприятия, где делались отметки о сроках отсутствия работника на работе, о размере получаемого им заработка и по какое число он получил заработок. Эти сведения заверялись фабрично-заводским комитетом профсоюза. После чего работник сдавал больничный листок в подотдел социального обеспечения и охраны труда или в его пункт. При сдаче больничного листка ему выдавалась контрмарка. Решение о назначении пособия принималось после соответствующего заключения контрольной комиссии подотдела или его пункта. После того, как подотдел социального обеспечения и охраны труда произвел необходимые расчеты, работник, предъявив контрмарку, мог получить в подотделе или в его пункте причитающееся ему пособие. Такой же порядок был установлен по обеспечению женщин в связи с беременностью и родами.
Что касалось финансовой системы обеспечения рабочих, то до апреля 1919 года она формировалась из взносов предприятий, пеней по просроченным платежам на социальное обеспечение и штрафов, налагаемых за нарушения упомянутого Положения «О социальном обеспечении трудящихся», из доходов с имущества и капиталов учреждений социального обеспечения. Основным источником поступления средств на нужды социального обеспечения оставались страховые взносы. Средства, поступали во Всероссийский фонд социального обеспечения при отделе социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда, а затем направлялись на денежные пособия и пенсии, врачебную помощь и лекарства.