Зачетный механизм страхового обеспечения. Как он появился в российском социальном страховании
Шрифт:
О наличии готовой замены больничным кассам он писал и в другой своей статье «в настоящее время существует ряд экономических организаций рабочих, охватывающих по своим целям актуальные функции больничных касс (завкомы и различные комиссии)».27
Фабрично-заводские комитеты еще при Временном правительстве, начиная с апреля 1917 года, избирались на заводах и фабриках рабочими и действовали там от их имени. В организационном отношении они действовали под руководством местных Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, являясь, по сути, первичными органами государственной рабоче-крестьянской власти на заводах и фабриках. Роль фабзавкомов, как органов управления первичного звена советской власти, нисколько не изменилась и после того, как они по решению Первого Всероссийского съезда профессиональных союзов в январе 1918 года были превращены в первичные ячейки профсоюзов на
Многие собственники заводов и фабрик, а также их управленцы покидали свои предприятия и фабзавкомы вынуждены были брать управление в свои руки. Выступая 27 июня 1918 года на IV Конференции профессиональных союзов и фабрично-заводских комитетов г. Москвы, руководитель Советского правительства, председатель Совнаркома В. И. Ленин говорил, что «на фабрично-заводских комитетах, которые во всем тесно связаны с широкой миллионной массой, лежит величайшая задача стать в первую очередь органом управления государственной жизнью <…> Ваши фабрично-заводские комитеты должны перестать быть только заводскими комитетами, они должны стать основными государственными ячейками господствующего класса»28. Таких же взглядов придерживался и другой, не менее известный руководитель Советской власти Л. Троцкий, который считал, что вовлечь народные массы в управление заводами, фабриками, наконец страной в целом и построить самоуправляющееся коммунистическое общество, можно только через профсоюзы. Через эту массовую организацию трудящихся лежал, по мнению председателя ВЦСПС М. Томского, путь рабочих к управлению производством и превращению их в хозяев производства.
«Через Професс. Союз, – писал он, – мы должны потянуть массы к производству, заставить их почувствовать, заставить каждого рабочего, стоящего у станка почувствовать, что он хозяин и управитель производством». 29
Воодушевленные руководителями Советской власти и лидером советских профсоюзов фабричные и заводские комитеты профсоюзов решительно брали на себя всю власть на заводах и фабриках, управляли ими, хозяйничали как хозяева.29 30 В соответствии с декретом Совнаркома РСФСР от 31 марта 1920 года их деятельность финансировалась за счет предприятий и учреждений по сметам, включаемым в общую смету предприятий и учреждений.31
Именно через первичные ячейки профсоюзов – фабрично-заводские комитеты в 1918–1920 годах была предпринята попытка на практике реализовать известный лозунг «заводы и фабрики – рабочим!» От имени рабоче-крестьянского государства через фабзавкомы рабочим представилась возможность самим непосредственно поуправлять заводами и фабриками на принципах полного самоуправления.32 Их интересовали как социально-бытовые проблемы и вопросы зарплаты, так и производственная сторона деятельности завода или фабрики. Фабзавкомы занимались обеспечением предприятий сырьем, распоряжались инвентарем и имуществом предприятий, реализацией произведенной продукции. В то время, когда, работодатели пытались сократить производство или закрыть предприятие, рабочие стремились сохранить заводы, свои рабочие места, так как им надо было кормить себя и свои семьи. Участник рабочего движения и очевидец тех событий И. И. Степанов-Скворцов33 отмечал, что «фабрично-заводские комитеты начинают просто устранять предпринимателя и его представителей<. >Обстоятельства так складываются, что фабрично-заводские комитеты становятся полными хозяевами на предприятиях»34. В то же время фабзавкомы не ставили вопрос о передаче заводов в коллективную собственность рабочих, а под воздействием марксистской идеологии, требовали их национализации, передачи в государственную, как им тогда внушали, рабоче-крестьянскую собственность, ограничивая свои требования и деятельность лишь вопросами управления.
Тысячи рабочих через фабзавкомы и их комиссии включались в этот процесс. У подавляющей их части не вызывало сомнения, что хозяевами в стране являются они сами и что именно они управляют ею начиная с высших эшелонов власти через Советы депутатов и завершая низшим, так сказать, первичным звеном – заводами и фабриками через фабрично-заводские комитеты профсоюзов и созданные при них многочисленные комиссии. При фабзавкомах действовали комиссии по производственной работе, по снабжению и расходованию сырья, финансовые, конфликтные, санитарные, по культурно-просветительской работе, социально-бытовые, продовольственные и другие. Среди них были и комиссии по охране труда, количество которых заметно возросло после первого Всероссийского страхового съезда, проходившего 23 сентября 1919 года. Съезд рекомендовал создавать комиссии по охране
В декрете Совнаркома «Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев» от 14 мая 1921 года отмечалось, что «в целях приближения дела социального обеспечения рабочих и служащих непосредственно к массам, борьбы с бюрократизмом в деле социального обеспечения и осуществления взаимоконтроля за недопущением трудового дезертирства и тунеядства, прикрываемыми фиктивной нетрудоспособностью, привлечь к работе по социальному обеспечению рабочих и служащих Комиссии по Охране Труда».36
Общее руководство деятельностью комиссий возлагалось на Народный Комиссариат Социального Обеспечения по согласованию с ВЦСПС. Комиссиям по охране труда фабзавкомов придавалась исключительно важная роль в этом деле. Упомянутый нами Н. А. Милютин писал по этому поводу, что «с вовлечением комиссий по охране труда в дело социального обеспечения им сразу же придется заняться большой практической работой, которая не только оживит их деятельность, но сделает их насущно необходимым органом в каждом предприятии и учреждении. Вся работа, которую в свое время выполняли больничные кассы, увеличенная в несколько раз благодаря введению новых видов социального обеспечения и вовлечение в сферу обеспечения не только рабочих, но и их семейств, должна выполняться комиссиями по охране труда».37
Через месяц во исполнение указанного декрета 25 июня 1921 года совместным постановлением НКСО и ВЦСПС была утверждена инструкция о работе комиссий по охране труда в сфере социального обеспечения, а сами комиссии переименованы в комиссии по охране труда и социальному обеспечению38. В задачу комиссий входили контроль за правильной и своевременной выдачей больничных листков и иных документов, удостоверяющих уважительность причин невыхода на работу и дающих право на социальное обеспечение, контроль за выполнением предприятиями и учреждениями соответствующих правил о порядке освобождения от работ, выявление материального положения рабочих и служащих и членов их семей, забота об обеспечении членов семей умерших и престарелых рабочих, выдача необходимых справок по вопросам социального обеспечения и другие вопросы. На крупных предприятиях в помощь комиссиям избирались делегаты, выполнявшие всякого рода техническую, контрольную и иную работу. Они являлись как бы связующим звеном между органами Наркомата социального обеспечения и трудящимися на предприятиях. В перспективе комиссии по охране труда и социальному обеспечению, как считал Н. Милютин, «соединят в себе все стороны работы, примыкающей к делу социального обеспечения (охрану труда, охрану детства, охрану материнства и младенчества, заботу об улучшении быта рабочих и т.д.). В лице комиссий мы получим орган, который будет заботиться о всех сторонах быта рабочих и их семейств»39.40
Несмотря на то, что эти комиссии не входили в структуру органов собеса, без их участия вопросы социального обеспечения трудящихся органами собеса не рассматривались.
К 1921 году во главе организационной структуры управления социальным обеспечением трудящихся находился Наркомат социального обеспечения, состоящий из пяти управлений: организационного, материально-финансового, управления делами, управления учреждениями социального обеспечения, а также управления пенсий и пособий.41
Каждое из управлений в той или иной мере охватывало вопросы социального обеспечения трудящихся. Например, организационное управление, издавало материалы по социальному обеспечению как трудящихся, так и всего населения в целом, вело инструктаж и обучение кадров, осуществляло контроль за всей деятельностью органов собеса, общую статистику. Материально-финансовое управление составляло сметы Наркомата, распределяло кредиты по местам, вело учет общих денежных и материальных средств. В ведении Управления пособий и пенсий находились не только вопросы обеспечения трудящихся, но и организация помощи всему населению при стихийных и социальных бедствиях, обеспечение семей красноармейцев. Аналогичные структурные подразделения с такими же функциями были в структуре местных (губернских и уездных) отделов социального обеспечения.42