Зачетный механизм страхового обеспечения. Как он появился в российском социальном страховании
Шрифт:
Как отмечалось выше, денежные пособия в связи с временной утратой трудоспособности выдавались трудящимся на предприятиях за счет средств предприятий с последующим возмещением их органами собеса. Двухмесячный срок выплаты пособий Декретом Совнаркома РСФСР от 12 августа 1920 года был увеличен до 4х месяцев. Указанным декретом Наркомату соцобеспечения давалось поручение распространить «порядок выплаты заработка при временной нетрудоспособности и на частные предприятия учреждения и хозяйства с возмещением из средств Отделов Социального Обеспечения».43
Механизм взаиморасчетов предприятий с органами Наркомата социального обеспечения по страховому обеспечению трудящихся действовал до октября 1921 года.
Средств в казне государства становилось все меньше, и на социальное обеспечение трудящихся не хватало. Тогда было принято решение выплату денежных пособий и обеспечение трудящихся натурой в связи с временной
С такой инициативой выступили июле 1921 года участники Второго Всероссийского съезда отделов социального обеспечения. Резолюция съезда гласила: «Считать перерасчеты с учреждениями по выдаче пособий при временной утрате трудоспособности излишними и все дела по выплате денежных пособий считать необходимым целиком передать на места (в учреждения и предприятия)».44 Такое решение заместитель наркома социального обеспечения РСФСР Н. Милютин попытался обосновать следующим образом:
Он говорил, что «наша задача сводится к тому, чтобы при временной утрате трудоспособности сохранить жизненный уровень рабочего. Что же это значит? Это значит, что мы должны сохранить за рабочим все то, что он получал до утраты трудоспособности, или, вернее, то, что получает сейчас рабочий, работающий на его месте <.> при временной утрате трудоспособности рабочими и служащими за ними сохраняется их полный жизненный уровень, т.е. что в случаях болезни, материнства, беременности, карантина и т.д. они, безусловно, получают тот же заработок, те же пайки, те же выдачи натурой, продовольствием, мануфактурой, одеждой, обувью и пр., которые получает рабочий, работающий на предприятии.<.>Здесь возникает вопрос о том, кто будет платить? Конечно не собес. Выплату и выдачу продуктов должен производить тот орган, который производит эту выплату и выдачу здоровым рабочим».45
Через месяц после упомянутого съезда Наркоматом социального обеспечения был подготовлен проект соответствующего декрета Совнаркома. В пояснительной записке к нему, направленной 23 августа 1921 года в Совнарком РСФСР, отмечалось, что «перерасчеты, существующие в настоящее время согласно декрета от 12.08.20 г. между предприятиями, учреждениями, хозяйствами и органами Собеза, за выплаченные первыми пособия, являются только лишней волокитой и тратой сил и средств, так как последующий контроль Собеза практически бесполезен. Вместо этого, пункт 2-й проекта устанавливает предварительный контроль за выдачей пособий Комиссии по охране труда и социального обеспечения предприятий и учреждений. Поэтому своевременным и целесообразным является отмена этих перерасчетов»46. Очередным декретом Совнаркома «Об обеспечении рабочих и служащих при временной нетрудоспособности» от 14 октября 1921 года четырехмесячный по продолжительности срок выплаты трудящимся денежных пособий был распространен уже на все государственные, частные и общественные предприятия, организации и учреждения. При этом система перерасчетов между органами социального обеспечения и предприятиями, учреждениями и хозяйствами за выплаченные последними пособия, отменялась.
Во исполнение указанного декрета Наркомсобес издал инструкцию № 139, в соответствии с которой право принимать решения о назначении пособий трудящимся закреплялось за комиссиями по охране труда и социальному обеспечению фабзавкомов. В инструкции отмечалось что «для получения права на обеспечение при временной утрате трудоспособности необходимо представить в комиссию по охране труда и социального обеспечения больничный лист. Комиссии по охране труда и социального обеспечения проверяют правильность выдачи и заполнения больничного листка лечебным заведением согласно правил, дают свою визу на право обеспечения. Без таковой визы временно нетрудоспособные не могут обеспечиваться ни по месту своей службы или работы, ни органами Собеса».47 После чего больничный листок с визой комиссии по охране труда и социального обеспечения предъявлялся в контору предприятия к оплате за его счет. Точно также, за счет предприятий, осуществлялось обеспечение продовольствием временно больных рабочих и работниц, не порвавших связь со своими предприятиями.
«Их обеспечение должно производиться наряду с трудоспособными рабочими, – писал Н. Милютин – Здесь особенно выпукло выступает роль комиссий по охране труда, которые должны будут регулировать и контролировать это снабжение».48
Органы социального обеспечения почти полностью освобождались от работы по обеспечению трудящихся в связи с их временной нетрудоспособностью, сохранив за собой лишь функции контроля. Они брали
Таким образом, государство постепенно устранилось от обеспечения трудящихся, окончательно переложив на предприятия обязанность за их счет и с использованием их собственного персонала начислять и выплачивать рабочим и служащим их денежное содержание и выдавать натуральное довольствие в связи с их временной нетрудоспособностью наравне с трудоспособными рабочими и служащими. При этом право принимать решения по этим вопросам было предоставлено комиссиям по охране труда и социальному обеспечению фабрично-заводских комитетов профсоюзов. Пособия по временной утрате трудоспособности фактически упразднялись и заменялись сохранением заработка в том предприятии или учреждении, в котором трудящиеся работали. В 1921 году, уже бывший нарком социального обеспечения А. Винокуров49 писал об этом периоде, что «в организации социального страхования (обеспечения) произошли большие изменения. Уплата страховых взносов потеряла почву и заменена была простым сметным государственным ассигнованием на обеспечение (страхование). Выдача пособий при временной утрате трудоспособности (в связи с болезнью, увечьем, родами пр.) передана была непосредственно предприятиям и учреждениям в виде выдачи жалования».50
Однако ничего хорошего из этого не вышло. Предприятиям в одиночку не под силу было содержать за свой счет нетрудоспособных рабочих. Они становились банкротами, а трудящиеся выбрасывались на улицу без всяких средств к существованию.
3. «Розовые мечты» Наркомсобеса о зачетном механизме страхового обеспечения трудящихся
В марте 1921 года X съезд РКП (б) принял решение о переходе к новой экономической политике, целью которой являлось восстановление народного хозяйства и последующий переход через государственный капитализм к социализму. Был взят курс на перевод государственных предприятий на хозяйственный расчет, возрождение частной промышленности и торговли. Производственные отношения начали строиться на основе частной собственности на средства производства и использования наемного труда. На место прежнего основного хозяина и нанимателя – советского рабоче-крестьянского государства снова пришли частные собственники, арендаторы, кооператоры, использующие наемный труд рабочих и служащих. В этих условиях требовалось очередное реформирование всей социальной политики советского государства.
В условиях новой экономической политики необходимо было освободить предприятия от несения бремени по содержанию нетрудоспособных трудящихся.
«Новая экономическая политика, – писал в то время Н. Милютин, – требует от органов Собеса освобождения промышленности от необходимости содержать за свой счет нетрудоспособные и непроизводительные элементы…»51
В соответствии с Декретом Совнаркома «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» от 15 ноября 1921 года социальное страхование было восстановлено. Основные функции по организации социального страхования трудящихся декретом Совнаркома были возложены на Наркомат социального обеспечения.
В течение нескольких месяцев был издан пакет законодательных и других нормативных актов по социальному страхованию: «О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве» от 9 декабря 1921, «О социальном обеспечении при безработице» от 28 декабря 1921 года, «О дополнительных пособиях роженицам» от 5 декабря 1921 года, «О страховании на случай болезни» от 19 декабря 1921 года.
По каждому виду социального страхования (кроме страхования на случай безработицы) в зависимости от вредности и опасности устанавливался отдельный тариф страховых взносов. Для организации учета и планирования денежных средств при органах социального обеспечения в марте 1922 года были учреждены операционные фонды: «А» – на временную утрату трудоспособности и дополнительные виды пособий52 (на кормление ребенка, уход за больными, погребение и проч.); «Б» – на инвалидность: пенсии, содержание инвалидных домов, специальных мастерских для работы инвалидов и т.п.; «В» – на обеспечение по безработице. Учитывая, что декретом Совнаркома оказание медицинской (лечебной) помощи трудящимся было возложено на органы здравоохранения за счет страховых взносов, то при органах социального страхования для учета поступления и расходования денежных средств был учрежден также операционный фонд «Г» – лечебной помощи.