Жилищное право: учебное пособие
Шрифт:
Создание частного жилищного фонда в Российской Федерации в немалой степени именно за счет бесплатной приватизации жилых помещений и, соответственно, существенное сокращение государственного и муниципального жилищных фондов являются, с одной стороны, свидетельством преобразования отношений собственности, формирования рынка недвижимости, а с другой стороны – предпосылкой прекращения использования бесплатной приватизации в качестве основного способа развития института частной собственности в жилищной сфере.
Правовой основой преобразования отношений собственности в жилищной сфере стал Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ», определивший, как следует из его преамбулы, базовые принципы приватизации государственного и муниципального жилищного фонда с целью создания условий для осуществления права граждан
Федеральный законодатель, таким образом, изначально не включил нормы о приватизации жилых помещений в ЖК РСФСР. Свое намерение осуществлять регламентацию приватизационного механизма рыночных преобразований в Российской Федерации в специальных законодательных актах он подтвердил, закрепив в Гражданском кодексе Российской Федерации, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217).
Гарантируемое ст. 11 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристики основных прав и свобод человека и гражданина.
Данное право – исходя из того, что приватизация жилья определяется в ст. 1 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» как бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде, – появляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя жилое помещение в государственном или муниципальном жилищном фонде. Таким образом, право на бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения приобретается гражданином в силу закона и является производным от его статуса нанимателя жилого помещения.
Осуществляя преобразования отношений собственности в жилищной сфере при установлении правовых основ единого рынка и регулировании соответствующих гражданских прав, федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать акты, призванные в течение определенного периода обеспечивать правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и отменять их. Такое временное правовое регулирование может заключаться в установлении, изменении и отмене тех или иных имущественных прав, к числу которых относится и право на бесплатную приватизацию. Однако при этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
К основным началам жилищного законодательства ЖК РФ (ст. 1) относит реализацию гражданами закрепленного в ст. 40 Конституции РФ права на жилище и обусловливаемых им жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах. В силу названного законодательного установления граждане в условиях рыночной экономики обеспечивают осуществление своих жилищных прав самостоятельно, используя для этого различные допускаемые законом способы.
Вместе с тем ст. 40 Конституции РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать малоимущим, иным указанным в законе гражданам дополнительные условия для реализации права на жилище посредством предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Конкретизируя указанную конституционную обязанность, федеральный законодатель закрепил в ЖК РФ, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (п. 3 ст. 2).
Это означает необходимость выработки
Прекращение на определенном этапе бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым – оставление в государственной и муниципальной собственности доли жилищного фонда также служит цели сохранения и пополнения жилищного фонда социального использования, позволяющего Российской Федерации как социальному государству выполнять свою социальную функцию в области жилищных отношений.
Следовательно, в период перехода от государственно-планового правового регулирования к правовому регулированию, направленному на преобразование отношений собственности, создание основ единого рынка и гарантирование социальной защиты населения, федеральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее исходя из необходимости обеспечения сохранности в государственной и муниципальной собственности определенной доли жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять социальную функцию в области жилищных отношений.
Вместе с тем, определяя момент прекращения бесплатной передачи в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, федеральному законодателю надлежит учитывать, что граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода.
Таким образом, подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие ЖК РФ» не противоречит Конституции РФ, поскольку, установив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в соответствующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих дискреционных полномочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых норм, обеспечивающих практическую реализацию этого процесса.
Установив в ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» запрет на бесплатную передачу в собственность граждан жилых помещений, предоставленных им после 1 марта 2005 г. по договорам социального найма из государственного и муниципального жилищных фондов, и обосновав это тем, что с введением в действие ЖК РФ договоры социального найма жилых помещений заключаются на новых условиях, законодатель фактически поставил таких граждан в неравное положение с гражданами, получившими жилье до указанной даты и, следовательно, сохранившими право на приватизацию в пределах общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда.
Между тем единственным различием в условиях заключения договоров социального найма до и после 1 марта 2005 г. является форма административного решения о предоставлении нуждающемуся гражданину жилого помещения: до 1 марта 2005 г. оно предоставлялось на основании ордера, а после этой даты – на основании решения органа местного самоуправления. Данное различие носит формально-юридический характер и не является существенным, оно не влияет на правовой режим жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, и потому не предопределяет каких-либо его особенностей. Следовательно, и после 1 марта 2005 г. правомочия по владению, пользованию и ограниченному распоряжению жилым помещением, занимаемым по договору социального найма, осуществляются на единых условиях для всех нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов независимо от времени их предоставления.