Целевые бюджетные программы: теория и практика
Шрифт:
Несмотря на внесение рассмотренных изменений в Бюджетный кодекс РФ, нельзя утверждать, что программно-целевой подход на федеральном уровне к 2007–2009 гг. полностью реализовал концептуальные положения 2004 г. Поэтому в этот период остро встал вопрос о кардинальном повышении статуса программно-целевого планирования с одновременным совершенствованием нормативно-правого обеспечения и разработкой дополнительного инструментария формирования, реализации и оценки эффективности программ.
Четвертый этап. Для решения вышеуказанных задач в июне 2010 г. была принята Программа Правительства РФ по повышению эффективности
Под государственной программой понимают систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Содержательно государственная программа может включать в себя целевые программы, ведомственные программы и другие мероприятия.
Заявлены следующие основные цели перехода к программному бюджету:
• создание общих подходов к подготовке программного бюджета, позволяющих обеспечить прозрачность бюджетного процесса для всех участников;
• увязывание стратегического и бюджетного планирования;
• определение плановых результатов бюджетных расходов и проведение мониторинга их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов.
Наиболее существенными элементами следует считать общие принципы разработки и реализации программ, а именно:
• формирование программ исходя из четко определенных целей развития индикаторов их достижения;
• охват программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и большей части бюджетных ассигнований;
• проведение регулярной оценки вклада программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики;
• установление для программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечные результаты и непосредственные результаты.
Пятый этап. В настоящее время одним из важнейших направлений бюджетной политики является полномасштабное внедрение начиная с 2012 г. программно-целевого принципа деятельности органов исполнительной власти и соответственно программных бюджетов на всех уровнях управления.
17 февраля 2012 г. в Правительство РФ Минфином представлен проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ», в котором предусматривается переход к программно-целевому принципу составления федерального бюджета.
Проектом предусмотрены положения, согласно которым начиная с 2013 г. ведомственная структура расходов федерального бюджета будет представлять собой распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по главным распорядителям бюджетных средств, целевым статьям (государственные программы и не включенные в них направления деятельности органов государственной власти), группам (и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.
Традиционный бюджет составляется «снизу вверх». В этом случае трудно контролировать весь бюджет, бюджетное сальдо и другие итоговые величины, а также распределение бюджетных средств между секторами (национальная оборона, образование, здравоохранение и т. д.).
Программный бюджет составляется «сверху вниз» (прил. 3).
Во-первых, правительство «спускает» агрегированные лимиты расходов: сколько будет потрачено всего, сколько – на инвестиции, каким будет бюджетный дефицит и т. д. Эти лимиты основаны на осторожных допущениях относительно экономического роста, безработицы, инфляции и других макровеличин.
Во-вторых, правительство устанавливает секторные лимиты, то есть распределяет расходы между основными секторами, причем в рамках сектора новые инициативы можно финансировать за счет старых программ. Если секторные лимиты не влияют на агрегатные лимиты и совпадают с «границами» ведомств, значит, программный бюджет составлен хорошо.
В-третьих, правительство устанавливает внутрисекторные лимиты – «потолки» для ведомственных бюджетов. Наконец, правительство может лимитировать и отдельные компоненты программ, например текущие расходы (предпочитаемые ведомствами в ущерб капитальным) [32].
Построение бюджета на основе программ имеет ряд преимуществ, назовем некоторые из них.
Программы являются наиболее эффективным способом реализации стратегии социально-экономического, научно-технического, экологического, регионального развития, обеспечивают концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития, помогают преодолевать неизбежно возникающие кризисы и противоречия, обеспечить выход экономики на новый, более высокий уровень [40].
В условиях крайнего дефицита денежных средств, жесткой ограниченности ресурсных возможностей страны и регионов становится неизбежным и необходимым предотвратить их распыление, сосредоточить средства на ключевых направлениях, способных не только удержать экономику на плаву, но и последовательно выводить ее на подъем. Программы представляют эффективный инструмент концентрации и целевой ориентации ресурсов на важнейших направлениях деятельности.
Программирование обеспечивает дополнительный (системный) эффект от концентрации лучших ресурсов на узком поле прорыва, согласования проектов программы взаимодействия сопряженных программ, что повышает эффективность, гибкость и конкурентоспособность экономики в целом.
Программный подход ориентирован на работу с проблемами, значит, вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая таким образом эластичность и способность к изменениям.
Внедрение программного бюджета становится большим прорывом на пути к развитию, но наряду со всеми преимуществами существует еще немало нерешенных проблем.
Первая группа проблем связана с методической незавершенностью формирования программного бюджета.
К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления. Не созданы организационно-управленческие и нормативно-законодательные основы регионального программирования. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем. Не устранены попытки осуществления чрезмерного количества одновременно реализуемых, не увязанных между собой, мелких и частных программ.