Долг. Мемуары министра войны
Шрифт:
Четырехлетний отчет о состоянии обороны (ЧОСО) – документ, который Пентагон обязан предоставить по требованию конгресса (очередная бюрократическая «обязаловка», которую конгрессмены ввели после моего предыдущего ухода из правительства); отчет предполагает обсуждение оборонной стратегии и приоритетов министерства обороны США раз в четыре года. Подготовка этого документа подразумевает в том числе многочасовые совещания военных и гражданских руководителей министерства на протяжении месяцев. В 2009–2010 годах общее руководство процессом взяла на себя Мишель Флурнуа, а повседневное руководство осуществляла ее коллега Кэтлин Хикс. Основная претензия к ЧОСО – помимо абстрактности, характерной для документов, представляющих собой результат бюрократического консенсуса, – в предшествующие годы заключалась в том, что выводы о стратегии и приоритетах никак не соотносятся с реальным бюджетом. Мы приложили все усилия (увы, полного успеха достичь не удалось), чтобы избежать этой ловушки в ЧОСО-2010.
Первого февраля 2010 года я обнародовал параметры военного бюджета на 2011-й финансовый год, а также выводы
Я уточнил, что стратегические исследования позволили выявить несколько ключевых областей, на которые и опираются бюджетные заявки. Прежде всего это продолжение военной реформы – кардинального изменения министерства обороны и его политики: приоритетов, которые мы ставим, программ, которые мы финансируем, оружия, которое мы закупаем, и самой системы закупок. Также следует принимать во внимание «здравый реализм» в определении рисков. Я напомнил, что в течение многих лет военное планирование и требования к американской армии строились на предположении, что нам придется вести одновременно две традиционных войны. Однако сегодня обстановка в мире такова, что эта модель требует пересмотра; теперь очевидно, что мы должны учитывать гораздо более длинный список проблем в области безопасности, предусмотреть использование потенциальным противником высоких технологий, которые лишают нас признанного доминирования «на земле, в воздухе, на море и в киберпространстве», правильно оценить угрозы, исходящие от негосударственных групп, прибегающих к тактике агрессии и запугивания. Словом, я повторил те доводы, которые высказывал неоднократно в свою бытность министром:
«Мы узнали на собственном болезненном опыте, что войны, в которых нам приходится сражаться, редко оказываются похожими на войны, которые мы планировали. В результате Соединенные Штаты нуждаются сегодня в широком военном потенциале максимальной универсальности, способном активно и успешно участвовать в конфликтах любого масштаба и сложности. Такова стратегическая реальность… И она прямо определяет положения и пункты военного бюджета».
Впервые военный бюджет и ЧОСО вместе декларировали, что победа в войнах, которые мы уже ведем, является нашим наивысшим приоритетом. Это означало, что необходимо больше средств на проведение специальных операций, на вертолеты, разведывательное оборудование и БПЛА. Для предотвращения и недопущения конфликтов в будущем нужно увеличить расходы в региональные (и американскую) системы ПРО, выделять больше денег на обучение и снаряжение вооруженных сил наших союзников и партнеров, подкреплять финансами возможности ядерного сдерживания и финансировать деятельность Кибернетического командования. К возможным в будущем конфликтам мы намереваемся готовиться, развивая программу производства многоцелевого истребителя F-35, улучшая и совершенствуя программу строительства военных кораблей, модернизируя наши сухопутные войска, а еще – всемерно разрабатывая и внедряя в практику новые возможности ведения боевых действий на дальних расстояниях (в том числе принимая на вооружение новые бомбардировщики). Кроме того, мы безусловно должны сохранить комплектацию вооруженных сил исключительно на добровольной основе, следовательно, потребуется больше денег на программы ухода за ранеными и поддержки семей военнослужащих, как и на медицинские льготы.
В длинном списке инициатив, включая дополнительные сокращения ряда программ, нашлось сразу три пункта, вызвавших споры. Как и любая авиановинка последних десятилетий, многоцелевой истребитель F-35 вышел из рамок по бюджету и по срокам. В начале 2010 года мой заместитель по закупкам, технологиям и материально-техническому снабжению Эш Картер показал мне перечень изменений, которые следует внести в проект, чтобы попытаться вернуть его в упомянутые рамки. Я одобрил все рекомендации Эша, в том числе удержание 614 миллионов долларов «поощрения» с компании «Локхид Мартин», ведущего подрядчика проекта, и увольнение двухзвездного генерала, который выступал руководителем программы с нашей стороны и замену его старшим по званию и более компетентным офицером. Мы также сократили количество самолетов, которые Пентагон собирался приобрести в ближайшем будущем. Наконец, чтобы компенсировать задержки с реализацией проекта, я согласился с рекомендацией закупить больше истребителей F/A-18 для ВМС, иначе самолетов могло не хватить на все авианосцы.
Две другие программы пользовались ощутимой поддержкой в конгрессе, но все-таки вошли в мой «расстрельный» список 2009 года. Это грузовой самолет С-17 и проект альтернативного двигателя для F-35. Несмотря на многочисленные исследования ВВС, доказывавшие, что у нас достаточно грузовых самолетов, конгресс продолжал впихивать в бюджет статьи о закупке C-17, чтобы обеспечить и сохранить рабочие места на производстве. ВВС не нуждались в большем количестве этих самолетов, отказывались от них, да и просто не могли себе позволить их приобретать. Президент Обама внял голосу разума и под угрозой вето отменил дальнейшие закупки C-17.
Что касается альтернативного двигателя для F-35, первоначально конкурс на его производство выиграла компания «Пратт энд Уитни». Само собой разумеется, конгрессмены, в округах и штатах которых господствовала «Дженерал электрик», остались не слишком этим довольны и пролоббировали статьи бюджета на разработку альтернативной модели – конечно же, производства «Дженерал электрик» в партнерстве с компанией
Столкновения по обеим программам начались, когда мы с Майком Малленом представляли проект бюджета в комитетах по делам вооруженных сил – сенатском и палаты представителей – 2 и 3 февраля соответственно. Среди конгрессменов хватало сторонников и противников сокращения программ, так что, когда дошло до непосредственного обсуждения, эти два комитета (а также комитеты по ассигнованиям) раскололись в значительной степени не по партийному или идеологическому признаку, а, с некоторыми исключениями, по «кормушкам», то соответственно распределению правительственных дотаций и привилегий. Полагаю, эти программы стали и «проверкой на прочность» для конгресса и для президента – в спорах решалось, за кем останется последнее слово в военных закупках. Конгресс в течение длительного времени брал верх – и тут вдруг ему бросили вызов. В какой-то момент конгрессмен Нил Аберкромби, демократ от Гавайев, заявил, что лично мне и всей исполнительной власти хорошо бы усвоить: окончательные решения по вопросам закупок принимает именно конгресс. Я ответил, возможно, слегка воинственно: «Только если наберет шестьдесят семь голосов» (столько нужно сенату, чтобы преодолеть президентское вето).
Не испугавшись, комитет палаты представителей по делам вооруженных сил выделил 485 миллионов долларов на разработку альтернативного двигателя, а еще проголосовал за продолжение производства C-17 и отмену закона «Не спрашивай, не говори». Ровно такого сценария я и опасался, размышляя о президентском вето. Комитет палаты представителей, большинство в котором составляли демократы, был готов сражаться за альтернативный двигатель «до последнего патрона», но после нескольких месяцев дискуссий и противостояния палата представителей, где снова стали верховодить республиканцы – во главе с членами «Движения чаепития» [121] – в феврале 2011 года ликвидировала эту программу. Голосование в сенате привело к тому же результату. Сторонники продолжения закупок C-17 сдались быстрее. Тем самым на «ложе» моей бюджетной «винтовки» появились еще две зарубки. Теперь я добился одобрения конгресса для всех тридцати трех программ, намеченных к сокращению или ликвидации в апреле 2009 года.
121
«Движение чаепития» – американское протестное политическое движение, возникшее в 2009 г. Цели движения – сокращение правительственного аппарата, снижение налогов и государственных затрат, сокращение национального долга и бюджетного дефицита и соблюдение Конституции США. В политике члены движения поддерживают консерваторов. Администрация Обамы в публичных заявлениях упрекает участников движения в «благих намерениях, не подкрепленных конкретными предложениями» (цитата из выступления Б. Обамы 20 сентября 2010 г.).
История закупок по линии министерства обороны и развития им новых программ изобилует перерасходами, просрочками и ошибочными решениями. Имеется достаточно исследований, посвященных тому, как с этим справиться; попытки наладить процесс, в том числе с помощью законопроектов, предпринимались регулярно (последняя была совсем недавно, в 2009 году). Мы с Эшем Картером потратили много времени на обсуждение ситуации, и я пришел к выводу, что основные шаги очевидны: нужно убедиться, что есть конкуренция за контракты, реальная конкуренция, а не та, какую обожает конгресс, – когда выигрывают все (вспомним пожелание Капитолия разделить контракт на самолет-заправщик между «Боингом» и «Эйрбасом» / EADS или суету вокруг альтернативного двигателя для F-35); необходимы опытные и жесткие государственные переговорщики, люди с остро заточенными карандашами; в крупных долгосрочных программах – учитывающих текущие потребности военных – следует, где это возможно, выпускать прототипы нового оборудования и не начинать производство до испытаний и до полного устранения недоделок; требуется запретить коррективы на ранних этапах работы (всякий, кто строил дом, знает, что если постоянно менять планы, все закончится кривобокой хибарой; то же самое верно для боевых самолетов и кораблей); нужна отчетность и ответственность – и готовность увольнять менеджеров правительственных проектов или руководителей компаний-подрядчиков, если программы не выполняются; наконец, министр обороны должен «не побояться испачкать руки» и взять на себя контролирующие функции, благодаря чему он будет хорошо осведомлен о крупных программах и сможет отслеживать их исполнение – и подавать сигнал тревоги, если все внезапно пойдет наперекосяк.
Ответственность за контроль над закупками нельзя делегировать заместителю министра, как это часто бывало в прошлом. Речь не о мелочной опеке, а о подотчетности в руководстве. Слишком многие топ-менеджеры в бизнесе и в правительстве уверены, что им подробности ни к чему, и это нередко оборачивается пагубными последствиями. Честно говоря, я не вмешивался в закупки при администрации Буша, разве что когда возникали срочные военные потребности, однако изменил себе уже в начале президентства Обамы.