Экологическое право

Тюльпанов Фарид

В правомочие пользования включаются основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования, условия природопользования, охрана окружающей среды, ответственность за нарушения экологического законодательства и другие условия. К примеру, предоставление земельного участка во вторичное пользование и сдача в аренду сохраняется за собственником земли. Правомочие пользования предоставляет субъекту права собственности широкий круг прав и в первую очередь извлекать полезные свойства природы в своих интересах.

Важнейшим правомочием собственника является распоряжение природными ресурсами. Общепринятое понятие «распоряжение», под которым понимается возможность определить юридическую судьбу вещи применительно к земле, имеет свою специфику. Так, под распоряжением земельным участком по земельному праву понимается не что иное, как установление, изменение, либо прекращение правоотношений по поводу земельного участка

как объекта права.

Под актами распоряжения участками земель со стороны собственника, землепользователя следует понимать установление форм, условий и порядка пользования в стране, а также предоставление (отвод) земли отдельным лицам и перераспределение между ними, в том числе и изъятие земельных участков в соответствии с требованиями развития хозяйства. Эти распорядительные действия, как правило, осуществляются компетентными госорганами власти и управления, но могут осуществляться и другими лицами.

В теории земельного права был введен и четвертый элемент правомочия – управление земельным участком. Он появился в 60-е годы, и в настоящее время помимо трех названных выше, право управления имеет самостоятельное правовое содержание. «От права пользования правомочие управления отличается тем, что оно означает право определять целевое назначение земли, организовать ее рациональное использование и осуществлять контроль за этим использованием, т. е. совершать распорядительные действия, а не хозяйственную эксплуатацию земли» [83] .

83

Земельное право / под ред. Г.А. Аксененка. М.: Юрид. лит., 1969. С. 171.

Важным вопросом реализации правомочия распоряжения собственника природных ресурсов, является вопрос определения их конкретных субъектов, которые смогут управлять ими исходя из задач, стоящих перед ними. Необходимо уделить внимание в этой области отношений разграничению объектов федеральной, региональной и муниципальной собственности в отношении особо охраняемых природных территориях и других, которые имеют особый правовой режим.

Все субъекты права собственности на природные ресурсы осуществляют правомочие распоряжения в соответствии с теми полномочиями и правами, которыми они наделены законом.

Подобным образом решаются вопросы права собственности и в законодательстве, регулируемые отдельные природные ресурсы (водные, лесные, недра, животного мира). В тоже время не следует забывать о том, что содержание права собственности, к примеру, на водные ресурсы, определяются как гражданским, так и водным законодательством. Ггражданское законодательство определяет общее понятие содержания права собственности на водные объекты, а водное законодательство определяет его особенности, характерные черты и механизм реализации правомочий собственника на водные объекты. Определенные особенности содержания права собственности закреплены Лесным кодексом РФ на участки в составе земель нелесного фонда, а иных категорий лесных участков не определён. Тем не менее, лесные отношения регулируются и земельным законодательством. В связи с этим на собственника возлагаются определенные обязанности, связанные с воспроизводством и организации рационального использования земель лесного фонда, и он имеет право на получение доходов от их использования. Осуществление правомочий собственности на лесные участки и их реализация допускается с учетом экологического значения леса в целом.

Основаниями прекращения права собственности на природные объекты и ресурсы могут быть: отчуждения собственником принадлежащих ему природных ресурсов и при утрате права собственности в иных случаях, предусмотренных законом; при обращении на основании решения суда взыскания на земельный участок, иные природные объекты и ресурсы; при выкупе земельного участка и иных природных объектов и ресурсов природы для государственных и муниципальных нужд; при изъятии земельного участка или иных природных объектов и ресурсов в ввиду их ненадлежащего использования и др.

Глава 6. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды

6.1. Понятие государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Управление осуществляется в результате взаимодействия определенных элементов системы – субъекта и объекта управления. Социальное управление неизбежно предполагает двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая – управляемой. Под управляющей системой понимается, прежде всего, кто и что управляет; управляемая подразумевает собой кто и что управляется. Как правило, они между собой тесно связаны и это связь во

многом оказывает влияние на сущность управления. Характер связи между ними определяется содержанием их деятельности, той ролью, которую они играют в обществе, отношениями, складывающихся по поводу государственного управления. Следует подчеркнуть, что система управления природопользованием и охраной окружающей среды функционирует в основном на административном уровне. Главное в деятельности входящих в систему управления лиц состоит в том, чтобы организовать и регулировать отношение людей, коллективов на выполнение своих производственных задач.

Если обратиться к истории развития государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, то нужно отметить, что в 70–80-е годы управлением и охраной окружающей природной среды занимались около 16–18 министерств и ведомств. Такие природные ресурсы, как водные объекты, атмосферный воздух находились в ведении нескольких ведомств, что порождало параллелизм и дублирование органов государственного управления. Причем один и тот же орган осуществлял двойную функцию управления – контроль и эксплуатацию природных ресурсов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало самого себя же. Кроме того, не существовало государственного органа, который координировал бы всю природоресурсную и природоохранную деятельность в стране. По существу, недостатки в управлении природопользованием и охраной окружающей среды порождали хищническое отношение к ней, независимо от уровня исполнительного органа, будь то министерство либо ведомство.

В конце 80-х годов в масштабе Союза ССР был создан Госкомитет по охране природы. По образцу этого комитета были созданы комитеты в союзных республиках. По своему замыслу комитеты должны были стать координаторами всей природоохранной деятельности в стране, т. е. едиными центрами комплексного управления охраной природы взамен многочисленных ведомственных структур. В силу объективных и субъективных причин эту задачу все же решить не удалось. В 1991 г. Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было создано Министерство экологии и природных ресурсов (Минэкологии). В него вошли комитеты по охране и использованию недр и рыболовства. Но, к сожалению, и этот эксперимент не удался. В 1992 г. Министерство экологии и природных ресурсов было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. В 1993 г. был создан Госкомитет по экологии и природопользованию, став самостоятельным государственным органом управления. И в 1996 г. был создан Комитет по охране окружающей среды и опять он был упразднен. По существу, громадный орган оказался неэффективным в управлении природопользованием и охраной окружающей среды. Практика показала, что оно неспособно было решать поставленные задачи перед обществом, перед гражданами, перед государством.

В настоящее время происходят изменения структуры органов государственного управления и их компетенции; изменения в разграничении предмета ведения между Федерацией и ее субъектами; в повышении роли местного самоуправления. В этой связи государство должно больше брать ответственность на себя перед обществом за благоприятное состояние окружающей среды.

В современной литературе и законодательстве все больше внимания уделяется термину просто «управление», а «не государственное управление», иначе говоря, опускается термин «государственное управление». Это связано, прежде всего, с понижением правового положения круга субъектов системы управления природопользованием и охраной окружающей среды. Вместе с тем в рамках государства реализация природоохранного законодательства осуществляется государственными органами. Именно государству в лице его представительных органов принадлежит важнейшая роль в укреплении экологического правопорядка в стране. Управление природопользованием и охраной окружающей среды основано на конституционных положениях и подразумевает, прежде всего, исполнительную деятельность государственных органов по практической реализации, принадлежавших государству полномочий в обеспечении рационального и научно обоснованного использования природных ресурсов, а также соблюдения законности в регулировании экологических отношениях. Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды должен учитывать и специфику природных ресурсов, как наиболее важных объектов природы. Взаимоотношения производителей продукции с органами по управлению природопользованием и охраной окружающей среды должны строиться таким образом, чтобы они не противоречили друг другу. Так, землеустройство является одной из функций государственного управления и реализации землеустроительного процесса, которое представляет собой внутрихозяйственные действия и зависит от того, насколько успешно решен этот вопрос. В этой связи управление природопользованием и охраной окружающей среды есть управление всех природопользователей, включая и землеустроителей.