Европейская интеграция: федералистский проект (историко-правовой очерк)

Ковлер Анатолий

Но год 1945-й оказался во многих отношениях «нулевым годом» Европы. Рухнула прежняя система международных отношений, основанная на доминирующей роли нескольких европейских держав. Из крупных европейских государств лишь Великобритания вышла из войны с наименьшими потерями и сохранила активную роль в европейской политике, в то время как СССР был политически активен в Восточной Европе. Именно Великобритания в 1946 г. устами У. Черчилля первой поставит на государственном уровне проблему поиска путей европейской интеграции, с тем чтобы затем снова впасть в свой традиционный изоляционизм по отношению к остальной Европе, сделав ставку на партнерство с США. В этих условиях объективно лишь Франция была способна взять на себя роль локомотива европейской интеграции (и так оно впоследствии и будет), но для этого ей требовалось время.

В 1945–1950 гг. Европа воссоздавалась по иной логике, – логике блокового противостояния в условиях предельной политизации «европейской идеи». Сэр Уинстон Черчилль не замедлил с предельной откровенностью возвестить Европе о ее ближайших задачах. В знаменитой (тем, что положила начало «холодной

войне») речи в Фултоне 5 марта 1946 г. он призывает создать военный союз для борьбы с «восточным коммунизмом». Несколько месяцев спустя – 19 сентября 1946 г. – в нейтральной Швейцарии в университете г. Цюриха он выступает с не менее историческим призывом к европейцам объединиться в структуру, именуемую Соединенными Штатами Европы.

Примечательно, что одновременно с цюрихским призывом У. Черчилля в той же Швейцарии, в Хертенштейне, 15–22 сентября 1946 г. собрались делегаты европейских федералистских движений из 14 стран, принявшие Хертенштейнскую хартию, своего рода проект единой федеративной Европы. Хартия содержала весьма радикальные положения (цитируем полностью):

«1. Организация Европейского Сообщества, основанного на принципах федерализма как необходимого элемента учреждения подлинного Всемирного союза.

2. Согласно принципам децентрализации и демократической организации снизу доверху Европейскому Сообществу предстоит самому разрешать противоречия, возникающие между его членами.

3. Федеративное Европейское Сообщество должно вступить в ООН и создать региональный орган согласно ст. 52 Устава Организации Объединенных Наций.

4. Нации, члены Европейского Сообщества делегируют Федерации экономические, политические и военные атрибуты своего суверенитета.

5. Европейская федерация открыта всем народам, которые считают себя европейскими и которые разделяют положения ее Устава.

6. Европейская федерация определяет права и обязанности своих граждан в Хартии гражданина Европы.

7. Эта Хартия основывается на уважении человеческой личности, осознающей свою ответственность в отношении различных общностей, к которым она принадлежит.

8. Европейская федерация будет стремиться к скоординированному материальному восстановлению, экономическому, социальному и культурному сотрудничеству, использованию прогресса техники в интересах человека.

9. Европейская федерация не направлена против кого-либо, отвергает любую форму империализма и отказывается быть инструментом какой-либо иностранной державы.

10. В Европейскую федерацию принимаются и приглашаются свободно созданные региональные федерации.

11. Только единая Европейская федерация сможет гарантировать территориальную и моральную целостность национальных общностей, больших или малых.

12. Доказав свою способность разрешить свои проблемы благодаря федерализму, Европа внесет свой вклад в восстановление и создание Всемирного союза» 112 .

112

Цит. по: Marholt H. L’histoire de l’int'egration europ'eenne. L’apr`es-guerre // L’Europe en formation. 1989. No. 275. P. 97.

Очевидно, что такой радикальный проект не мог не вызвать озабоченности у политиков, мыслящих категориями текущего момента и не любящих заглядывать в будущее… Активность Черчилля, а затем и «европейские» заявления де Голля и других политиков означали, что они перехватили инициативу у общественных деятелей в проведении в жизнь своих проектов европейской интеграции, хотя, как прежде, на основе многих идей европейских федералистов.

Оживление интеграционных тенденций в европейской политике провоцировалось и деятельностью сверхдержав. Уже в 1945 г. европейцам стало ясно, что, освободившись от угрозы фашизации континента, они оказались в зависимости от двух главных победителей фашизма: США с их экономической и финансовой мощью и СССР с мощью его еще не остывшей от войны и боеспособной армии и идеологическим влиянием. Военно-стратегическое соперничество союзников, очевидное уже на завершающем этапе войны, объективно создавало угрозу раздела Европы по зонам присутствия американских и советских войск. Осознание этой угрозы стимулировало поистине лихорадочный поиск «европеистами» путей реальной, т.е. реализуемой в ближайшем будущем, европейской интеграции, хотя бы по отдельным направлениям и в пределах нескольких стран (европейская интеграция в отдельно взятом регионе).

Одновременно планомерно осуществлялась советизация стран Центральной и Восточной Европы – зоны советского влияния: сталинская стратегия «перерастания национально-демократической революции в социалистическую» привела к тому, что уже весной 1948 г. пал последний бастион «буржуазной демократии» в Чехословакии. Страх перед перспективой «ползучей советизации» Западной Европы объективно ускорял в ней интеграционные процессы. Историк европейского федерализма Б. Вуайен отмечает по этому поводу: «Трудно отрицать, что именно Сталин стал повивальной бабкой единой Европы» 113 .

113

Voyenne B. Histoire de l’id'ee f'ed'eraliste. T. III. Paris; Nice, 1981. P. 224.

Итак, условия блокового противостояния, экономической и оборонной зависимости большинства европейских государств диктовали в обоих лагерях свою логику объединения. В Западной Европе интеграционные тенденции первых послевоенных пяти лет шли по трем основным направлениям: экономическая интеграция, оборонительный союз, политическое объединение.

Американская

помощь восстановлению Европы была предоставлена на определенных условиях: озвученная 11 марта 1947 г. «доктрина Трумена» предполагала объединение европейцев под знаменами антикоммунизма, план госсекретаря Дж. Маршалла в его речи в Гарвардском университете 5 июня 1947 г. обусловливал американскую помощь общей экономической политикой европейских государств, их совместными усилиями по обеспечению своей безопасности. Советский Союз, а за ним и его восточноевропейские сателлиты, а также осторожная по понятным причинам Финляндия отклоняют формальное и не очень настойчивое приглашение участвовать в июне 1947 г. в конференции по плану Маршалла. В конференции, начавшейся в Париже 12 июня 1947 г., участвовали 16 стран: Австрия, Бельгия, Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Турция, Франция, Швеция, Швейцария. В ответ на американское требование о согласованной политике по управлению американской помощью (12 млрд долл. по плану Маршалла, не считая инвестиций) участники конференции образуют Европейскую организацию экономического сотрудничества (ЕОЭС), подписав 16 апреля 1948 г. соответствующую Конвенцию (в 1949 г. к ней присоединится ФРГ, в 1959 г. – Испания). Помимо этой исходной цели ЕОЭС наметила пути сотрудничества европейских государств в таможенной сфере и во взаимном снижении импортных тарифов. ЕОЭС стала первой по времени образования панъевропейской организацией послевоенного периода. В 1948 г. учрежден и Таможенный союз Бельгии, Нидерландов, Люксембурга (Бенилюкс). У ЕОЭС не было жесткой структуры: Совет министров принимал решения по принципу единогласия с правом воздерживаться при голосовании, Секретариат был наделен чисто исполнительными полномочиями. Тем не менее ЕОЭС позволяла проводить регулярные экономические консультации и обмен информацией 114 .

114

Bruneteau B. Histoire de l’unification europ'eenne. Paris, 1996. P. 51–53. ЕОЭС просуществует до 1960 г. и будет заменена в 1961 г. Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в которую войдут и неевропейские страны.

Создание ЕОЭС в немалой степени стимулировало экономическую интеграцию социалистического лагеря. На экономическом совещании в Москве 5–8 января 1949 г. представители Албании, Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии, СССР и Чехословакии принимают подготовленное решение о создании Совета Экономической Взаимопомощи (СЭВ), годом спустя в него принимается ГДР. Создание и деятельность СЭВ были продиктованы, естественно, не столько экономическими, сколько политическими интересами. Так, важнейшие решения в СЭВ принимались на уровне глав правительств на сессии Совета. Исполнительный комитет (с 1962 г.) СЭВ состоял из членов Совета в ранге заместителей глав правительств. Многочисленный Секретариат осуществлял не только административно-исполнительные функции: для анализа и решения текущих проблем создавались различного рода комитеты и постоянные комиссии СЭВ, деятельность которых обеспечивалась Секретариатом. Не будет большим преувеличением утверждать, что структура органов и компетенция СЭВ во многом предвосхищали организацию Европейского Сообщества и при учреждении обоих объединений экономические и политические факторы тесно переплетались.

Следующим шагом на пути западноевропейской интеграции стали попытки создать военно-политический союз. Подписанный 4 марта 1947 г. в Дюнкерке франко-британский договор предусматривал регулярные консультации и совместную политику в области обороны и безопасности. «Мирный переворот» 20 февраля 1948 г. в Праге подвигнул Францию, Великобританию, Бельгию, Нидерланды, Люксембург спешно подготовить и подписать уже 17 марта 1948 г. Брюссельский договор о создании Западного союза. Договор заключался сроком на 50 лет; по нему создавался объединенный штаб военного командования в Фонтенбло, Постоянный комитет в Лондоне и разрабатывался план объединения вооруженных сил в случае внешней угрозы. Впоследствии Западный союз будет реформирован в 1954 г. в Западноевропейский союз и в него войдут Испания и Западная Германия 115 .

115

Bruneteau B. Op. cit. P. 53–54; Ten Years of Seven-Power Europe. Paris, 1964; Imbert A. L’Union de l’Europe Occidentale. Paris, 1968.

Соединенные Штаты, чьи 300 тыс. солдат находятся в это время в Западной Европе, сочли заключение Брюссельского договора знаком готовности европейцев к коллективной обороне и поспешили поддержать их инициативу. Уже 11 июня 1948 г. сенат голосует за Резолюцию, позволяющую США заключить с европейцами договор о «военном союзе в мирное время»; после интенсивных переговоров, в которых помимо брюссельской пятерки участвуют Канада, Норвегия, Дания, Исландия, Португалия 4 апреля 1949 г. подписывается договор об учреждении Организации Североатлантического договора (НАТО). В 1952 г. участниками НАТО станут «умиротворенная» после нескольких лет гражданской войны Греция и Турция, в 1955 г. – ФРГ, в 1982 г. – Испания.

Согласно договору вооруженное нападение на одного или нескольких его участников рассматривается как нападение на все договаривающиеся стороны. Высшим политическим органом НАТО стал по договору Североатлантический Совет, чьи сессии проводятся дважды в год на высшем уровне при участии министров иностранных дел, обороны, экономики, финансов. Постоянный Совет в штаб-квартире НАТО заседает не реже раза в неделю.

Отныне дипломатическая и военная активность Западной Европы, а точнее, натовской ее части, будет в фарватере американской политики, – ситуация, которую осмелится оспорить лишь де Голль…