Европейская интеграция: федералистский проект (историко-правовой очерк)

Ковлер Анатолий

Создание НАТО объективно усугубило раскол Европы на два блока. Советский Союз «салютует» созданию НАТО взрывом в сентябре 1949 г. своей первой атомной бомбы. Потребуется пять лет атомного шантажа с обеих сторон и попыток советской дипломатии добиться роспуска НАТО, чтобы ответом восточного блока на создание НАТО стало заключение 14 мая 1955 г. Варшавского договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи – военно-политического оборонительного союза социалистических стран.

Создание ОЕЭС, Западного союза и НАТО сопровождалось панъевропейской риторикой, в которой тон задавал У. Черчилль 116 . В наибольшей мере политизация идеи единой Европы достигла при создании Совета Европы. Идея Совета Европы как начального этапа в создании Соединенных Штатов Европы впервые была озвучена У. Черчиллем в 1946 г. в его «Цюрихской речи». Грандиозный конгресс федералистов в Гааге 8–10 мая 1948 г. (о нем речь пойдет далее) придал этой идее мощный импульс для реализации.

116

Находясь с августа 1945 г. в оппозиции, У. Черчилль искал для себя политическое пространство, достойное его образу «защитника

Европы» военных лет. Чуткий к настроениям общественности, он понимал, что «европейская идея» в его выступлениях будет встречена с пониманием и одобрением. К тому же сказались давний интерес У. Черчилля к идеям федералистов и влияние его зятя Д. Сандиса, активного участника панъевропейского движения. В своих выступлениях У. Черчилль охотно развивал идеи Куденхове-Калерги и Бриана, считая при этом, что именно согласие между Францией и Германией должно стать залогом успеха создания единой Европы. Что до Великобритании, то ее Черчилль считал центром Содружества наций и резервировал за ней особое место: «есть Европа, с которой у Великобритании глубокие связи» (речь в Альберт-холле в мае 1947 г.).

Участники Гаагского конгресса с энтузиазмом восприняли идею сугубо европейской ассамблеи: созданные унитарные структуры в экономической, дипломатической, военной сфере несли на себе явную печать атлантизма и не могли удовлетворить чаяния сторонников создания специфически европейской структуры. Чутко уловив эти настроения, французское правительство, поддержанное бельгийцами, разворачивает с июля 1948 г. активность по созданию Европейской консультативной ассамблеи, состоящей из представителей национальных парламентов, которая стала бы своего рода лабораторией будущего политического союза. Великобритания поддержала проект при условии, что члены Ассамблеи будут назначаться правительствами и будут подконтрольны им – никаких вольностей типа «моральной автономии», «независимости» Ассамблеи, как это вырисовывалось по франко-бельгийскому проекту. В конце концов был найден компромисс в виде создания двух органов, существующих и по сей день: Консультативная (Парламентская) Ассамблея, имеющая «федералистское измерение», состоящая из представителей стран-участниц, избранных национальным парламентом в соответствии с установленной процедурой (ст. 25 Устава Совета Европы) и Комитет Министров как орган, действующий от имени Совета Европы (ст. 13–15 Устава). Представителями в Комитете формально являются министры иностранных дел, в реальности – постоянные представители.

5 мая 1949 г. страны брюссельской группы Западного Союза (Франция, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Люксембург), к которым присоединились Дания, Ирландия, Испания, Норвегия и Швеция приняли в Лондоне Устав Совета Европы, определив, что штаб-квартирой новой организации будет Страсбург, который федералисты давно избрали символом европейского согласия.

Статья 1 Устава провозглашала: «Целью Совета Европы являются достижение большего единства между его Членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу». Более энергично и обязывающе сформулирована ст. 3, в которой по сути отражена специфика организации: «Каждый Член Совета Европы должен признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета, определенной в главе I».

В развитие положений гл. I Устава Совета Европы 4 ноября 1950 г. принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней. Для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя членами Совета Европы, образовывались Европейская Комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека 117 . Таким образом, Совет Европы стал первой панъевропейской организацией гуманитарного и правозащитного характера, основанной на общих ценностях правового государства.

117

Перипетии политической борьбы вокруг создания Совета Европы и Европейского Суда по правам человека описаны в работе: Дженнис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека: Пер. с англ. М., 1997. См. также переведенное на русский язык издание: Совесть Европы: 50 лет Европейскому Суду по правам человека. М., 2012.

Создание Совета Европы завершает первый этап европейского строительства, когда в трудных условиях послевоенной Европы были созданы организации, в какой-то мере структурирующие экономическое, дипломатическое, культурное и гуманитарное сотрудничество в западной части континента, хотя, как констатирует ветеран европейского строительства Робер Тульмон, «никакой из этих институтов не был в состоянии воплотить чаяния о единстве континента» 118 . Действительно, у этих организаций не было достаточных полномочий для решения оставшихся острыми проблем, в их распоряжении не было и механизмов, обеспечивавших исполнение государствами принятых этими организациями решений. А главное, оставался открытым вопрос: в каком направлении пойдет европейская интеграция? Именно в поисках ответа на этот основной вопрос развернулась борьба организаций, политиков, предлагавших свои проекты европейского устройства. Эта борьба, проходившая, в отличие от процессов в Восточной Европе, в основном в демократических формах, позволила обогатить видение перспектив этого устройства и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения.

118

Toulemont R. La Construction europ'eenne. Paris, 1994. P. 18.

§ 2. Общественные движения в поддержку европейской интеграции: борьба идей

Создание в послевоенное пятилетие первых европейских интеграционных структур в значительной мере стимулировалось общественными движениями в поддержку европейской интеграции: политики и дипломаты, многие из которых сотрудничали с этими движениями или непосредственно участвовали в них, активно использовали идеи европейской интеллектуальной

элиты. Именно на опыте европейского строительства зримо проявилась европейская традиция: власть соотносит свои действия с мнением интеллигенции. Более того, именно в общественных движениях моделировались вначале все основные институты будущих Европейских Сообществ, поэтому они заслуживают отдельного рассмотрения, хотя бы в общих чертах 119 .

119

Подробнее см.: История Европейской интеграции (1945–1994) / Под ред. А.С. Намазовой и Б. Эмерсона. М., 1995.

Вторая мировая война не была «обычной» войной государств-наций. Это была в определенном смысле почти религиозная война сил добра и зла, гуманизма и современного варварства, даже если признать, что не все участники антигитлеровской коалиции – и прежде всего США и СССР – были воплощением добра и гуманизма. Война побудила многих панъевропейцев отбросить (на время) доктринальные разногласия: многие из них как участники движения Сопротивления перешли на интернационалистские федералистские позиции, отвергая «догму государственного суверенитета» (Б. Вуайен). Возникают новые организационные структуры европейских федералистов.

В 1941 г. находящиеся на острове Вентотене в заключении по приговору фашистского суда итальянские антифашисты Альтиеро Спинелли и Эрнесто Росси составляют «Манифест Вентотене» 120 , в котором возвещают о создании «Европейского федералистского движения» (Movimento Federalista Europeo – MFE). С падением режима Муссолини (25 июля 1943 г.) движение выходит из подполья и проводит 27–29 августа в Милане свое первое открытое собрание. Вскоре с немецкой оккупацией многие активисты движения были арестованы и расстреляны, немногим, в том числе Спинелли, удалось бежать в Швейцарию, где вскоре им при активном участии бельгийца А. Брюгманса, итальянца Э. Коломбо, швейцарца Д. де Ружмона и натурализованного француза Александра Марка было создано «Европейское движение федералистов». С мая по июль 1944 г. в Женеве регулярно встречаются федералисты из Франции, Швейцарии, Италии, Дании, Норвегии, Чехословакии, Польши, Нидерландов, других стран. На основе «Манифеста Европейского Сопротивления» ими составлен «Проект декларации в поддержку Федеративного союза между европейскими народами» – весьма радикальный по своему содержанию документ, отражавший антиэтатистские взгляды его основателей 121 . В соответствии с ним в Федеративном союзе должны быть:

120

См. публикацию М. Наринского: Манифест Вентотене // Европейский альманах: История. Традиция. Культура. М., 1991. С. 126–134. См. также: L'idea europea nel movimento di liberazione, 1940–1945. Roma, 1986.

121

Полный текст см. в работе: Gouzy J.-P. Les Pionniers de l’Europe communautaire. Lausanne, 1968.

1. Правительство, ответственное не перед правительствами различных государств-членов, а перед своими народами, от имени которых оно должно будет в пределах своих полномочий осуществлять прямую юрисдикцию.

2. Общая армия, находящаяся под командованием этого правительства и исключающая существование любой другой национальной армии.

3. Высший трибунал, который будет решать все вопросы, связанные с толкованием Федеральной Конституции, и разрешать споры между государствами-членами и между государствами и Федерацией.

Разработкой европейского договора и европейской (федеральной) конституции должна была заняться Европейская ассамблея, формируемая на основе прямых выборов.

За положениями проекта угадывались сформировавшиеся еще в 1930-е гг. взгляды идеологов «Ордр Нуво», и прежде всего Александра Марка, для которых федерализм имел не только и не столько институциональное измерение, сколько значение принципа революционной доктрины персонализма: радикально отвергая любую форму унитарного государства, а также монизм во всех его проявлениях – философском, культурном, политическом, – сторонники «интегрального (глобального) федерализма» стремились к утверждению федералистских начал на всех уровнях социальной и политической жизни – традиция, идущая от Прудона и Пеги. Уже в «Манифесте Вентотене» утверждалось, что государства-нации привели в движение деструктивные силы (мировые войны, экономические кризисы, диктатуры), которые не могут быть преодолены старыми политическими институтами традиционного государства. По этой причине исторически обанкротившиеся государства должны передать часть своего суверенитета европейской федерации, прообразу мирового объединения. Именно победа над фашизмом давала, по убеждению федералистов из рядов Сопротивления, уникальный исторический шанс приступить к созданию европейской федерации. Этим идеям отчасти созвучны взгляды участников Сопротивления, в том числе Альбера Камю, группировавшихся вокруг газеты «Комба»: «отказ всех европейских народов от части национального суверенитета в пользу Европейской федерации» 122 . Нельзя не согласиться с Т.М. Фадеевой: «Во всем этом сказывались иллюзии европейского либерализма, явно недооценившего силу национальной государственности, укрепленную патриотическими чувствами, проявленными в ходе войны» 123 . В этом плане федералисты-романтики проигрывали более прагматично настроенным европеистам, близким к официальным структурам и искавшим в ходе европейского строительства опору в институтах государственной власти (Ж. Монне, М. Шуман и другие отцы-основатели европейского объединения).

122

Цит. по: Voyenne B. Histoire de l’idee f'ed'eraliste. T. III. P. 199. См. также: Fou'er'e Y. L’Europe aux cent drapeaux. Essai pour servir `a la construction de l’Europe / Pr'eface d’A. Marc. Nice, 1968.

123

Фадеева Т.М. Европейский Союз: федералистские концепции европейского строительства. М., 1996. С. 20.