Из огня да в полымя: российская политика после СССР
Шрифт:
Почему Кремль обратился к этой стратегии в 2000-е годы? В известной мере такой выбор обусловлен уроками, которые российские лидеры извлекли из опыта России 1990-х годов и из опыта других постсоветских стран. Хотя политический режим 1990-х годов был довольно непопулярен среди российских граждан (главным образом, в силу своей низкой эффективности), Кремль все же обладал широким пространством для маневра благодаря эффективному использованию тактики «разделяй и властвуй». Но в целом такой подход в плане преемственности и стабильности режима был довольно рискованным, о чем говорит опыт ряда других постсоветских стран, в частности Украины [131] . Да и в России процесс смены главы государства в 1999–2000 годах спровоцировал подрыв лояльности прежде подчиненных региональных и отраслевых элит, создавших в преддверии парламентских и президентских выборов 1999–2000 годов рыхлую коалицию «Отечество – Вся Россия», представлявшую угрозу политическому (если не личному) выживанию Ельцина и его окружения. Хотя Кремль смог избежать такого развития событий благодаря успешной избирательной кампании [132] , повлекшей за собой переход элит в лагерь сторонников «Единства», в 2000-е годы российские лидеры не хотели вновь наступать на те же самые грабли. Кроме того, первые годы правления Путина изменили и временной горизонт, которым оказался способен оперировать Кремль. В 1990-е годы предел времени, которым оперировали российские политики, составлял месяцы; в 2000-е ему на смену пришли уже не просто годы, но электоральные циклы общенациональных выборов. Таким образом, Путин
131
См.: Хейл Г. Президентский режим, революция и демократия // Pro et Contra, 2008. Т. 12, № 1. С. 6–21.
132
См.: Лихтенштейн А. Ук. соч.; Shvetsova О., Resolving the Problem of Pre-election Coordination: The 1999 Parliamentary Elections as an Elite Presidential \'Primary // The 1999–2000 Elections in Russia: Their Impact and Legacy / ed. by V.Hesli, W.Reisinger. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P. 213–231.
С этой точки зрения конфигурация авторитарного режима, сформированная в России в начале 2000-х годов, служила не слишком полезным инструментом достижения целей Кремля. При этом российские лидеры вынуждены были выбирать между двумя возможными стратегиями строительства авторитарного режима. Одним из вариантов мог стать «жесткий» вариант персоналистского авторитаризма (подобного режиму в Беларуси, если не в Туркменистане), поддерживающего лояльность элит и масс путем интенсивного использования репрессий. Но такая стратегия стала бы для Кремля слишком затратной – помимо необходимости масштабных инвестиций в аппарат подавления, способный пресечь угрозу неповиновения, режим мог бы столкнуться с вызовами международной изоляции, оставаясь при этом неспособным решить проблему преемственности. Более того, поскольку в рамках «жестких» авторитарных режимов шансы представителей элит оказаться жертвами репрессий гораздо выше, чем у обычных граждан, то российская «выигрышная коалиция» не имела стимулов для столь рискованного предприятия. Альтернатива в виде форматирования «мягкого» авторитарного режима, опирающегося на доминирующую партию, выглядела намного привлекательнее как для Кремля, так и для различных сегментов элит. Такой режим мог служить эффективным инструментом правящей группы, поскольку позволял: (1) повысить легитимность режима с помощью весьма эффективного политического патронажа и препятствования появлению альтернатив существующему статус-кво [133] ; (2) успешно и гибко реализовывать политический курс правящей группы благодаря неидеологической природе режима и доминирующей партии [134] ; (3) поддерживать консолидацию элит посредством взаимно усиливающих друг друга политических и административных механизмов. Однако, хотя выбор этой стратегии строительства авторитарного режима мог принести Кремлю крупные долгосрочные выгоды, она также требовала и значительных политических инвестиций, которые не сразу давали отдачу. Несмотря на то, что политическая среда 2000-х годов была крайне благоприятной для строительства авторитарного режима в силу начавшейся рецентрализации российского государства, беспрецедентного экономического роста и концентрации контроля над важнейшими экономическими активами в руках государственного аппарата, успешная реализация стратегии Кремля, наряду с организационными усилиями, потребовала и политической, и институциональной инженерии. Кремль должен был не просто исключить нелояльность подчиненных акторов путем достижения временного и тактического «картельного соглашения», но обеспечить их полномасштабную интеграцию в состав единого механизма политического управления, координируемого главным, если не единственным, значимым центром принятия решений. «Навязанный консенсус», достигнутый Путиным в начале 2000-х годов, служил хотя и необходимым, но явно недостаточным условием для решения этой задачи, актуальность которой стала особенно значима для Кремля после волны «цветных революций» 2003–2005 годов. Новая стратегия властей включала три компонента:
133
См.: Greene K., Why Dominant Parties Lose. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
134
См.: Hanson S., Instrumental Democracy: The End of Ideology and the Decline of Russian Political Parties // The 1999–2000 Elections in Russia: Their Impact and Legacy / ed. by V.Hesli, W.Reisinger. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P. 163–185; Hale H., Op. cit.
кооптацию в единый общероссийский «эшелон» локальных «политических машин», контролируемых главами исполнительной власти регионов и городов [135] ;
выстраивание подконтрольной манипулятивной партийной системы, обеспечивающей лояльность элит и масс существующему политическому режиму независимо от его эффективности и персонального наполнения властных позиций;
возврат государственному аппарату «командных высот» в экономике, призванный, с одной стороны, максимизировать извлечение ренты чиновниками, а с другой – затруднить, если не полностью исключить, возможности альтернативной координации реальной и/или потенциальной политической оппозиции.
135
Подробнее см.: Гельман В. Динамика субнационального авторитаризма (Россия в сравнительной перспективе) // Общественные науки и современность, 2009, № 3. С. 50–63.
Хотя предпринятые в начале 2000-х годов реформы взаимоотношений Центра и регионов, получившие в российском политическом сленге название федеральная реформа, помогли восстановить контроль Кремля над региональными элитами, их результаты все же оказались неполными и частичными. Восстановление административного потенциала российского государства на основе укрепления рычагов контроля, повышение эффективности управления за счет сужения ресурсных баз региональных элит и подрыва «закрытых рынков» в регионах, в том числе путем захвата региональных рынков общероссийскими компаниями, рецентрализация бюджетно-финансовых потоков с помощью реформы налогового законодательства, служили «кнутом» в руках Центра, подкреплявшего его весьма сладкими «пряниками». Но, несмотря на политику рецентрализации (а отчасти даже и благодаря ей), большинство глав исполнительной власти регионов (губернаторов) в начале 2000-х годов сохранили и даже упрочили политический контроль над своими регионами благодаря кооптации и/или подавлению автономных политических и экономических акторов. По данным, которые проанализировал Григорий Голосов, если в 1995–1999 годах действующие главы исполнительной власти регионов побеждали на губернаторских выборах в 45 из 88 регионов, то в 1999–2003 годах они сохранили свои посты на 59 из 88 региональных выборов, причем потерпели поражение лишь в 16 регионах, и еще в 13 выборах не принимали участия [136] .
136
См.: Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra, 2008. Т. 12, № 1. С. 22–35.
Неудивительно, что в ряде случаев, не имея шансов самостоятельно добиться контроля над политической и экономической ситуацией в регионах, Кремль прибегал к выборочному индивидуальному «торгу» с влиятельными главами регионов. Исходом такого «торга» становилось либо сохранение статус-кво на уровне руководства регионом в обмен на требуемый Центру исход федеральных выборов (как произошло в 2003 году в Башкортостане), либо, напротив, уход неугодного Центру главы региона на высокий пост в Москве с последующим перераспределением власти и/или собственности в пользу Кремля. Так произошло в Якутии, глава которой отказался от участия в выборах на новый срок в обмен на пост вице-спикера Совета Федерации, после чего Центр добился избрания главой Якутии своего кандидата и восстановил контроль над алмазной отраслью республики, в 1990-е годы фактически превратившейся в «вотчину» якутских этнических элит. Сходным путем губернаторы Приморского края и Санкт-Петербурга, критиковавшиеся за неэффективность, покинули свои посты с повышением в должности (перешли в ранг федеральных министров), а на их место пришли кандидаты, поддержанные на выборах Кремлем [137] .
137
См.: Гельман В. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис, 2006, № 2. С. 90–109.
В условиях почти повсеместного нарушения в регионах федеральных законов и низкой эффективности регионального управления такие методы управления регионами, как селективность санкций и индивидуальный «торг» с губернаторами, были логичными решениями, которые позволяли Центру успешно добиваться желательных для него результатов, минимизируя при этом собственные издержки контроля. Эти меры в целом лежали в русле стратегии «диктатуры закона» – восстановления потенциала российского государства при отсутствии гарантий верховенства права – охватывавшей все сферы российской политики в 2000-е годы [138] , и политика рецентрализации здесь отнюдь не была исключением.
138
См.: Gel\'man V. The Unrule of raw in the Making.
Однако в дополнение к административным механизмам Центр все активнее использовал и политические институты – партии и выборы – для устранения регионализма из политической жизни страны и вертикальной интеграции всех политических процессов в регионах России под своим контролем. Принятый в 2001 году закон «О политических партиях» запретил регистрацию региональных партий, по большей части являвшихся «политическими машинами» региональных элит. Начиная с 2003 года, по инициативе президентской администрации, на выборах региональных законодательных собраний была принудительно введена смешанная избирательная система, призванная закрепить влияние в регионах федеральных партий и, прежде всего, главного орудия Кремля – «Единой России». Но эта мера с точки зрения усиления контроля Центра над региональными и местными лидерами дала лишь ограниченный эффект. Напротив, в 2003–2004 годах «Единая Россия» добивалась успехов на региональных и местных выборах лишь там, где отделения этой партии сами находились под контролем губернаторов или мэров городов. Те же, в свою очередь, не имели стимулов «класть все яйца в одну корзину» и распределяли поддержку между разными партиями и блоками, созданными находившимися под их контролем локальными отделениями общенациональных партий. Вместе с тем, «Единой России» в большинстве регионов удалось создать влиятельные фракции в региональных законодательных собраниях, определявшие их повестку дня и процесс принятия решений. В целом, воздействие этих реформ на региональные политические режимы в России можно было описать замечанием Петра Панова: «авторитарные регионы становятся еще более авторитарными, а конкурентные – еще более конкурентными» [139] . Такое стимулирование межпартийной конкуренции само по себе расширяло набор политических альтернатив на региональном уровне, что в длительной перспективе могло бы способствовать подрыву губернаторских региональных «политических машин». Но подобное развитие событий едва ли входило в планы руководителей страны, которые были заинтересованы, прежде всего, в удержании собственной власти в ходе федеральных выборов 2007–2008 годов. А такой исход мог быть обеспечен лишь при включении локальных «политических машин» в состав общенациональной партийной системы.
139
Панов П. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России (кроссрегиональный сравнительный анализ) // Полис, 2005, N5. С. 116.
На этом фоне решение об отказе от всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов, хотя и принятое осенью 2004 года в силу ситуативного стечения обстоятельств, стало логическим завершением рецентрализации. Центр минимизировал политическую неопределенность в регионах, вызванную непредсказуемостью исхода конкурентных выборов, заодно снижая тем самым свои издержки. Унификация «правил игры» в регионах заметно сузила рамки различий региональных политических режимов. Если в 1990-е годы они простирались, по словам одного из аналитиков, «от вольных орд до ханской ставки» [140] , то в 2000-е годы регионы пережили бюрократическую рационализацию за счет единообразной регламентации правил и процедур. Но это единообразие было достигнуто, скорее, не повышением открытости и прозрачности политики и управления в наиболее печально известных регионах типа Башкортостана или Калмыкии, а путем навязывания новых «правил игры» во всех без исключения регионах, независимо от результатов инноваций. По экспертным оценкам, снижение качества политических институтов (и, прежде всего, качества выборов) в регионах России в 2001–2005 годах произошло именно из-за уменьшения средних показателей в регионах, ранее являвшихся наиболее открытыми и конкурентными. Вместе с тем, отмена губернаторских выборов вела к укреплению позиций «Единой России» в регионах. Свидетельством тому стало принятое осенью 2005 года решение о номинации кандидатов на посты глав регионов по предложению партий – победительниц региональных выборов – при том, что «Единая Россия» к 2007 году завоевала большинство практически во всех региональных законодательных собраниях.
140
Афанасьев М. От вольных орд до ханской ставки // Pro et Contra, 1998. Т. 3, № 3. С. 5–20.
Но на персональном уровне в отношениях Центра и регионов изменилось немногое – в большинстве регионов на посты глав исполнительной власти в 2005–2007 годах были назначены прежние руководители. Такой политический курс был вызван не только дефицитом у Центра кадрового резерва региональных управленцев, но прежде всего тем, что Центр стремился к минимизации рисков и потому к сохранению статус-кво в своих взаимоотношениях с регионами, при этом возлагая на назначенных глав исполнительной власти полноту ответственности за положение дел на вверенной им территории и – самое главное – за результаты выборов. Так или иначе, если «вывести за скобки» неразрешимые проблемы политики по отношению к этническим республикам Северного Кавказа, остальные регионы России оказались полностью подчинены Центру политически, экономически и административно.
С точки зрения переформатирования партийной системы, новая «партия власти» «Единая Россия» (ЕР), обладавшая большинством мест в Думе, уже с момента своего создания могла претендовать на парламентское доминирование [141] . На думских выборах 2003 года, хотя список ЕР получил лишь 37,6 % голосов, закулисная коалиционная политика в одномандатных округах и последующие изменения думского регламента привели к формированию «сфабрикованного сверх-большинства» – ЕР стала обладателем более чем 2/3 думских мандатов [142] . В результате не только парламентское доминирование ЕР укрепилось, но и любые возможные альтернативы ему утратили смысл, а парламент, по словам председателя Думы и формального руководителя ЕР Бориса Грызлова, превратился в «не место для дискуссий», послушно одобряя все законопроекты, предложенные президентом и правительством.
141
См.: Smyth R., Building State Capacity from Inside Out: Parties of Power and the Success of the President\'s Reform Agenda in Russia // Politics and Society, 2002, vol. 30, N4. P. 555–578.
142
См.: Голосов Г. Сфабрикованное большинство: конверсия голосов в места на думских выборах // Третий электоральный цикл в России, 2003–2004 / под ред. В. Гельмана. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2007. С. 39–58.