Капитализм и свобода

Фридман Милтон

Как отмечает Геллхорн, «семьдесят пять процентов квалификационных советов, занимающихся в настоящее время выдачей профессиональных лицензий в Соединенных Штатах, составляют лицензированные представители данной профессии. Эти люди, в большинстве своем лишь часть своего времени занимающиеся административными функциями, могут быть самым непосредственным образом материально заинтересованы во многих решениях, касающихся требований, предъявляемых при выдаче лицензий и определении норм, которые обязаны соблюдать лицензиаты. Еще важнее то, что они являются, как правило, представителями организованных групп в рамках этих профессий. Обычно эти группы назначают их своими представителями, что является ступенью на пути к последующему назначению, утверждаемому губернатором или другими органами власти, которое становится простой формальностью. Часто же даже и формальность не соблюдается, и назначение производится непосредственно профессиональной ассоциацией бальзамировщиков в Северной Каролине, дантистов — в Алабаме, психологов — в Виргинии, врачей в Мериленде, адвокатов — в Вашингтоне»^{35}.

Таким образом, лицензиат часто устанавливает систему регулирования, аналогичную системе средневековых

гильдий, причем штат облекает властью лиц данной конкретной профессии. На практике соображения, принимаемые во внимание при выдаче лицензий, насколько об этом можно судить со стороны, могут быть никак не связаны с профессиональной компетентностью. И это не удивительно. В ситуации, когда несколько лиц должны выносить решение по поводу того, могут ли другие лица заниматься определенной профессией, вполне вероятны соображения, не имеющие никакого отношения к этому вопросу. Что это могут быть за соображения, зависит от личных качеств членов квалификационной ко миссии и от «духа времени». Геллхорн обращает внимание на то, что в период, когда страна переживала эпидемию страха перед подрыв ной коммунистической деятельностью, в различных профессиях широко практиковалось принятие присяги в благонадежности. «Согласно положению, принятому в Техасе в 1952 году, — пишет Геллхорн, — кандидаты на должность аптекаря должны были за явить под присягой, что они „не являются членами коммунистической партии и не связаны с такой партией и что они не симпатизируют каким-либо группам и организациям, проповедующим насильственное свержение правительства Соединенных Штатов или его свержение с помощью незаконных и антиконституционных методов, не состоят в них и не поддерживают их". Связь между этой присягой и здоровьем общества, обеспечению которого якобы должно служить лицензирование аптекарей, представляется не сколько туманной. Не более логична мотивировка, в соответствии с которой профессиональные боксеры и борцы в штате Индиана обязаны засвидетельствовать, что они не являются подрывными элементами. Один преподаватель музыки в начальной школе, вынужденный подать заявление об уходе после того, как выяснилось, что он коммунист, столкнулся с трудностями, когда пытался устроиться на работу настройщиком пианино в округе Колумбия, конечно же, по той причине, что он „связан коммунистической дисциплиной". Ветеринарам в штате Вашингтон запрещается пользовать заболевших коров и кошек до тех пор, пока они не дадут подписку в том, что не состоят в компартии»^{36}.

Вне зависимости от отношения к коммунизму, какая бы то ни было взаимосвязь между предъявляемыми требованиями и качествами, которые должны обеспечить лицензирование, представляется весьма и весьма сомнительной. В отдельных случаях эти требования принимают поистине смехотворную форму. Несколько дополнительных цитат из книги Геллхорна могут позабавить читателя^{37}.

Во многих штатах парикмахеры обязаны иметь лицензии, и на них распространяется свод довольно забавных правил. Приведем выдержку из закона, признанного недействительным судами штата Мэриленд, хотя аналогичные формулировки можно обнаружить в статутах других штатов, где они имеют юридическую силу. «На суд произвели отрицательное впечатление содержащиеся в законе требования, в соответствии с которыми начинающие парикмахеры обязаны пройти курс подготовки, охватывающий „научные основы парикмахерского дела, гигиены, бактериологии, гистологии волос, кожи, ногтей, мышц и нервов, строения головы, лица и шеи, основы химии применительно к стерилизации и антисептике, болезни кожи, волос, желез и ногтей, основы стрижки, бритья, а также укладки, подравнивания, окраски и изменения цвета волос"»^{38}. И еще одна цитата, касающаяся парикмахеров: «Из восемнадцати репрезентативных штатов, где в 1929 году производилось обследование положений, касающихся парикмахеров, ни в одном в то время не требовалось, чтобы претендент на эту должность был выпускником „парикмахерского колледжа", хотя стажерство было обязательным требованием. В настоящее же время законодательство штатов требует, чтобы парикмахеры были выпускниками парикмахерских школ, прослушавшими „теоретический курс" объемом не менее (а зачастую и более) тысячи часов по таким, например, дисциплинам, как стерилизация инструментария, в дополнение к чему требуется прохождение производственной практики»^{39}. Полагаю, что приведенные отрывки дают ясное представление о том, что проблема лицензирования профессий есть нечто большее, чем заурядная иллюстрация проблемы вмешательства со стороны государства, что в нашей стране оно является серьезным нарушением свободы людей заниматься любой деятельностью по своему свободному выбору и что масштабы его могут стать еще более серьезными по мере того, как на законодательные органы оказывается давление с целью расширения сферы лицензиата.

Прежде чем приступить к обсуждению достоинств и недостатков лицензиата, целесообразно отметить, почему эта система существует и какова общая политическая проблема, вытекающая из стремления к введению в практику этого специального законодательства. Встречающееся в законодательных актах многих штатов положение, гласящее, что утверждением парикмахеров должен заниматься комитет, состоящий из других парикмахеров, вряд ли является убедительным доказательством того, что общественность и в самом деле заинтересована в существовании подобного законодательства. В действительности объяснение заключается в ином, а именно: группа производителей политически всегда лучше организована, чем группа потребителей. На это очевидное обстоятельство часто обращают внимание, и значение его трудно переоценить^{40}. Каждый из нас является одновременно производителем и потребителем. Однако мы уделяем значительно большую долю времени и познаний своей роли производителя, нежели потребителя. Мы потребляем буквально тысячи, если не миллионы предметов. В результате люди одной и той же профессии, скажем, парикмахеры или врачи, кровным образом заинтересованы в специфических проблемах данной профессии и всегда готовы посвятить значительную энергию этим проблемам. С другой стороны, те из нас, кто когда-либо

прибегает к услугам парикмахеров, делают это от случая к случаю и оставляют в парикмахерских минимальную частицу своих доходов. Наш интерес к этой проблеме случаен. Вряд ли кто-либо из нас готов потратить значительное время на хождение по законодательным органам и дачу показаний о несправедливости ограничения деятельности парикмахеров. Это же относится и к таможенным пошлинам. Группы, полагающие, что они особым образом заинтересованы в определенных таможенных пошлинах, — это ограниченные группы, для которых данный вопрос имеет исключительное значение. Интерес широкой общественности в очень большой степени распылен. В итоге же ввиду отсутствия общих законоположений, которые можно было бы противопоставить давлению заинтересованных групп, группы производителей неизменно будут оказывать более сильное давление на законодательство и на органы власти, чем разрозненные и разобщенные группы потребителей. Если взглянуть на проблему с этой точки зрения, то вызовет удивление не то, что у нас так много неразумных лицензионных законов, а то, что их гораздо меньше, чем могло бы быть. Удивительно, как нам вообще удалось добиться от государства относительной свободы в отношении производственной деятельности людей, существовавшей и существующей в нашей стране и в других странах по сей день.

Единственным способом противостоять давлению конкретных групп производителей является, по моему мнению, установление общей презумпции, которая служила бы препятствием для определенных действий государства. Только в том случае, если строгое ограничение деятельности государства в целой категории случаев будет общепризнанным, можно будет достаточно уверен но воздействовать на нарушителей этой общей презумпции и пи тать небезосновательные надежды на возможность ограничить распространение особых мер, принимаемых в интересах специальных групп. В пользу такого положения мы уже неоднократно высказывались ранее. Доводы в его пользу стоят в одном ряду с доводами в пользу Билля о правах и основных положений кредитно-финансовой политики.

Политические вопросы, связанные с лицензиатом

Важно разграничить три различных уровня контроля: первый — регистрация; второй — сертификация; третий — лицензирование.

Под регистрацией я понимаю определенную процедуру, в рамках которой лица, занимающиеся определенными видами деятельности, обязаны внести свои фамилии в официальный реестр. Не существует положения, которое запрещало бы лицу, пожелавшему внести свою фамилию в реестр, заниматься указанной деятельностью. С него может быть взыскана пошлина в форме вступительного взноса или же по шкале налога.

Второй уровень — сертификация. Государственное учреждение может удостоверить, что данное лицо обладает определенны ми навыками, но оно не может никоим образом воспрепятствовать занятию любым ремеслом или профессией с применением таких навыков лицам, которые не обладают подобным удостоверением (сертификатом). В качестве примера можно сослаться на бухгалтерское дело. В большинстве случаев бухгалтером может быть любое лицо, вне зависимости от того, является ли оно дипломированным бухгалтером высшей квалификации или нет, но ставить после своей фамилии буквы СРА^{41} или вывешивать в служебном кабинете таблички, свидетельствующие о ранге дипломированного бухгалтера высшей квалификации, имеют право только лица, которые сдали специальный экзамен. Сертификация во многих случаях является промежуточным этапом. Во многих штатах отмечается тенденция к ограничению сферы деятельности дипломированных бухгалтеров. На эти «запретные» виды деятельности выдаются не сертификаты, а лицензии. В некоторых штатах «архитектор» — это титул, который могут прибавлять к своей фамилии только лица, выдержавшие специальный экзамен. Это и есть сертификация. Она не возбраняет кому бы то ни было за определенную плату давать профессиональные советы относительно постройки домов.

Третий уровень — непосредственно лицензирование. Оно представляет собой процедуру, при которой для занятий определенной деятельностью необходимо получение лицензии от компетентного учреждения. Лицензия — это нечто большее, нежели простая формальность. Она предполагает демонстрацию претендующим на нее лицом определенных навыков или же прохождение определенных тестов, предусматривающих элемент конкуренции, и любое лицо, не обладающее лицензией, лишается права практики, а в случае занятий ею подлежит штрафу или тюремному заключению.

Я хотел бы проанализировать следующий вопрос: при каких обстоятельствах целесообразен тот или иной из этих уровней? Как мне представляется, регистрация в соответствии с принципами либерализма целесообразна по следующим трем соображениям.

Во-первых, она может содействовать достижению побочных целей. Проиллюстрирую это на примере. Акты насилия часто доставляют полиции много хлопот. После преступления желательно установить, кто имел доступ к огнестрельному оружию. А до совершения преступления желательно не допустить, чтобы огнестрельное оружие попало в руки людей, которые могут использовать его в преступных целях. Для достижения этой цели полезной может оказаться регистрация магазинов, торгующих оружием. Разумеется, я могу вновь выдвинуть довод, на который неоднократно обращал внимание в предыдущих главах, а именно что недостаточно ограничиться утверждением об оправданности подобной мотивировки для доказательства ее необходимости. Необходимо сопоставить плюсы и минусы, руководствуясь принципами либерализма. Все это я говорю к тому, что соображения подобного рода в отдельных случаях оправдывают отказ от общей презумпции, направленной против регистрации.

Во-вторых, регистрация в отдельных случаях может быть всего лишь средством для улучшения функционирования налоговой системы. Вопрос в таких случаях сводится к тому, является ли данный конкретный налог подходящим средством для увеличения доходов, направляемых на финансирование признанных необходимыми государственных услуг, и облегчает ли регистрация сбор налогов. Это может происходить либо вследствие того, что зарегистрированное лицо облагается налогом, либо потому, что зарегистрированное лицо используется как сборщик налогов. Так, например, при сборе налога с оборота, которым облагаются различные потребительские товары, необходимо располагать реестром или списком всех мест, где производится торговля товарами, подлежащими налогообложению.