Концептуально-теоретические основы правового регулирования и применения мер безопасности

Кылина Ольга

Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность в соответствии с законодательством».

Вряд ли целесообразно расширять возможности ограничения конституционных прав российских граждан даже в международных договорах и соглашениях. Скорее всего, речь идет о вопросах, связанных не с ограничениями конституционных прав, а с детализацией. Порядок применения, если в нем не содержатся новые ограничения, может регламентироваться изданными во исполнение федерального закона иными нормативными актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, ведомственными приказами и инструкциями.

Подмена федерального закона в сфере ограничения прав и свобод граждан ведомственными

инструкциями и приказами не допустима и не конституционна, какими бы благими намерениями это ни обосновывалось. В этом плане, например, вызывает сомнение правомерность указания заместителя министра путей сообщения РФ от 26 мая 1995 года № К-419у «О порядке оформления проездных документов с указанием фамилии пассажира». В приказе, адресованном подчиненным заместителя министра, в целях «предупреждения правонарушений, связанных с продажей проездных документов», ущемляются права пассажиров. Непонятно, куда смотрел Минюст РФ, 15 июня 1995 года зарегистрировавший это указание, но если мы пойдем по такому пути, то через некоторое время в целях обеспечения безопасности по приказу владельца магазина, общественного туалета или маршрутного автобуса должны будем предъявлять паспорт и получать именной билет. Кстати, в большинстве европейских стран при покупке железнодорожного билета не требуется предъявление паспорта.

Особенно настораживает использование для регулирования предупреждения преступности постановлений правительства и ведомственных нормативных актов. Они призваны уточнять порядок и условия реализации закона и ни в коем случае не возлагать на граждан дополнительных обременений. Анализ показывает, что правительство и ведомства нередко превышают свои полномочия. Это, в первую очередь, касается приказов Министерства внутренних дел РФ, которые до недавнего времени регламентировали все аспекты предупредительной деятельности милиции. Отголоски ведомственного нормотворчества сохраняются до сих пор. Например, до настоящего времени помещение и содержание в медицинском вытрезвителе, которое, по существу, является одним из видов принудительного задержания, регламентируется не федеральным законом, а приказом министра внутренних дел СССР от 30 мая 1985 года № 106.

Таким образом, основания, порядок и условия применения мер безопасности должны быть закреплены только в федеральном законе, в котором по возможности должны четко прописываться порядок, условия и процедура их применения. Подзаконное нормотворчество в части установления оснований ограничения прав и свобод недопустимо.

Третий уровень – материальное (фактическое) основание, то есть юридический факт, с наличием которого закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений безопасности. Классификация материальных оснований мер безопасности органически вписывается в классификацию юридических фактов, которая разработана в общей теории права: события и действия. Особенности в данном случае обусловлены спецификой источника повышенной опасности.

События, лежащие в основании мер безопасности, – это природные явления, стихийные или иные бедствия, аварии, катастрофы, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, которые создают опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

В качестве примера можно сослаться на ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», в которой в качестве обстоятельств (читай – оснований) введения чрезвычайного положения указаны: «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».

Действия могут быть правомерными и неправомерными. Правомерные действия служат основаниями для правоограничений, если гражданин вступает в сферу отношений, где установлен особый режим безопасности, например, становится авиапассажиром, или поселяется в закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО), или избирает работу, связанную с государственными секретами, и т. п.

В тех случаях, когда источник повышенной опасности – сам человек, материальными основаниями служат противоправные действия, в которых объективируется общественная опасность личности. Таковы, например, основания принудительных мер медицинского характера, административного надзора и других правоограничений для рецидивистов. Иногда основание применения мер безопасности может быть сложносоставным, то есть включает в себя несколько юридических фактов, как, например, для применения принудительных мер медицинского характера, где в качестве фактических оснований выступают совершение деяния, предусмотренного статьями Особенной части УК, и психическое расстройство, исключающее или ограничивающее вменяемость.

Во избежание произвола очень важно исходить из презумпции отсутствия общественной опасности личности до тех пор, пока человек не проявил себя противоправным действием или деятельностью.

Организационно-юридическое основание – это акт применения права, в котором конкретизируются субъективные права и обязанности сторон в правоотношениях безопасности. Правоприменитель соотносит фактическое и юридическое основания, осуществляет юридическую квалификацию, определяет характер и степень опасности и в рамках, установленных правовым основанием, индивидуализирует меры безопасности.

Организационно-юридическими основаниями могут быть, например, указ президента о введении чрезвычайного положения, определение суда о применении принудительных мер медицинского характера. Особым видом организационного основания является договор: покупка авиабилета, трудовой договор, оформление допуска к государственной тайне, покупка автомобиля или оружия и т. п.

Очень часто правоприменитель, принимая решение о применении мер безопасности, которые ограничивают права и свободы граждан, делает это, не основываясь на законе, или выходит за пределы своей компетенции, или трактует положения федерального закона расширительно. Обеспечивая безопасность бронепоезда главы северокорейского государства, Министерство путей сообщения РФ в свое время парализовало деятельность Транссибирской магистрали, чем ущемило права тысяч российских пассажиров.

К необоснованному ограничению прав и свобод граждан часто приводит организация охранных мероприятий при посещении президента, председателя правительства или других высших должностных лиц. Во-первых, меры государственной охраны необоснованно применяются в отношении чиновников, которые не включены в перечень, предусмотренный ст. 8 Закона «О государственной охране». Во-вторых, охранные мероприятия осуществляются в более широком пространственном и временном масштабе, чем это необходимо, несоразмерно стесняя свободы законопослушных граждан.

От основания следует отличать повод. Поводом служит сигнал о необходимости применения мер безопасности. Основания и повод хорошо разведены в ст. 13 Закона РФ «О государственной защите судей…»: поводом для применения мер безопасности в отношении защищаемого лица является заявление защищаемого лица, обращение уполномоченного лица или получение информации органом, осуществляющим защиту; основанием – наличие достаточных данных, свидетельствующих о реальности угрозы безопасности защищаемого лица.