Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления
Шрифт:
Часть II посвящена управлению государственными финансами, одной из основных функций государственного сектора, в большинстве стран особенно уязвимой для коррупции. В главе 8 рассматривается ряд возможностей возникновения коррупции в пределах цикла управления государственными финансами. В главе 9 внимание сосредоточено на государственных закупках, особенно проблемном аспекте управления государственными финансами, влияющим на все секторы. Главы 10 и 11 посвящены управлению доходами государственного бюджета: налоговому и таможенному ведомствам. В большинстве стран правительство получает доходы, облагая налогами прибыль, активы, товары и услуги, и очень часто сбор налогов сопровождается коррупцией, которая поощряет уклонение от уплаты налогов. В каждой из этих глав раскрывается поток процессов, на основе которого выявляются уязвимые для коррупции места, разрабатываются измеримые индикаторы и коррективные меры.
Часть III посвящена быстро
В каждой из глав предлагаются рекомендации, которые помогают как минимум сократить, если не минимизировать, коррупцию в соответствующих областях. В оставшейся части вступления представлены некоторые выводы из этих глав.
Новые возможности для реформ
Подход с использованием маршрутных карт ориентирует анализ на проблемы и решения, специфичные для конкретной области, и уводит от обсуждения общей картины коррупции. Чтобы реализовать основные принципы реформ – повышение прозрачности, улучшение отчетности, ограничение свободы действий, уменьшение монополизации власти, – необходимо практически овладеть приемами борьбы с коррупцией и различными ее проявлениями. Административная коррупция, покровительство и приватизация государства могут принимать различные формы в зависимости от контекста. Маршрутная карта предлагает хорошую базу для борьбы с каждой из них.
Несмотря на более узкую направленность этого подхода, полученные выводы можно широко использовать в политике и стратегии борьбы против коррупции. В этом разделе собраны результаты анализа и обсуждений из всех глав книги, чтобы проиллюстрировать полезность предлагаемого подхода для согласования действий на микроуровне с более широкими аспектами реформ.
Нельзя мерить всех одной меркой
Когда речь идет о маршрутных картах, вспоминается известная поговорка, применимая к области государственного управления: нельзя мерить всех одной меркой. Из-за различий экономической структуры, естественно, в секторах реализуются разные маршрутные карты и, следовательно, разные профили коррупционного риска. Каждый сектор поставляет ряд продуктов (услуг). Цепочка создания стоимости зависит от характера продукта. Цепочка создания стоимости при поставке основных лекарств в сектор здравоохранения значительно отличается от цепочки создания стоимости при обеспечении водой жителей сельских районов, и обе они отличаются от цепочки создания стоимости в сфере лесного хозяйства. Это означает, что уязвимые для коррупции места на каждой из маршрутных карт тоже сильно отличаются.
Маршрутная карта отображает последовательную цепочку действий, характеризующих проблемную зону. В то время как сама цепочка более или менее одинакова в разных странах, относительные риски и масштабы коррупции в каждом ее звене индивидуальны для каждой страны. Лучший пример, приведенный в этой книге, относится к электроэнергетическому сектору, который в целом характеризуется цепочкой из трех звеньев: генерирование, передача и распределение. В большинстве стран полагают, что основные коррупционные проблемы возникают на этапе генерирования и передачи электроэнергии, поскольку здесь заключаются многомиллионные контракты на покупку мощности, строительство электростанций и закупку оборудования. Однако в главе 4 представлен пример серьезной проблемы на этапе распределения. В Южной Азии мелкая коррупция на этапе поставки электроэнергии розничным потребителям на деле оказывается не такой уж мелкой. Предполагаемые убытки от утечек в этом звене на несколько порядков выше потерь, связанных с неэффективностью и коррупцией на этапах генерирования и передачи. Поэтому борьба с коррупцией в Южной Азии может быть более эффективной, если сосредоточить внимание на этапе распределения.
Обсуждение в главе 1 поставок основных лекарств в сектор здравоохранения также указывает на то, что разные страны имеют разные точки риска. Анализ цепочки создания стоимости в фармацевтическом секторе и секторе здравоохранения в Хорватии показывает, что этап отбора лекарств более уязвим с точки зрения коррупции, чем их закупка. Однако в Македонии и Черногории ситуация прямо противоположна. То же самое можно сказать и об управлении государственными финансами. Как показывает глава 8, неэффективные системы управленческого контроля и надзора являются самым слабым звеном в Бангладеш, в то время как в Киргизии слабым звеном является отсутствие внутреннего контроля.
Один из способов разобраться в многообразии профилей – это взглянуть на них в контексте цепочки создания стоимости для конкретного сектора. Представьте себе цепочку из трех звеньев, т. е. трех последовательных фаз или этапов. В одних странах серьезные проблемы могут концентрироваться в первом и третьем звене, в других – только в третьем и т. д. Всего возможно семь комбинаций областей, уязвимых для коррупции {24} .
Из этого следует, что стратегии реформ неизбежно варьируют в зависимости от относительного веса точек принятия решений на протяжении всей цепочки. Благодаря тому, что вес меняется вместе с сектором и страной, маршрутная карта помогает адаптировать стратегию к конкретным условиям. Повышение прозрачности в сфере государственных закупок, или налогового администрирования, или поставки основных лекарств имеет разное содержание в разных странах и может потребовать разных стратегий.
24
24. Общее количество возможных комбинаций (в этом примере три) составляет
Борьба с коррупцией – это устранение недостатков управления, а не ловля жуликов
Хотя в значительной мере беспокойство международных финансовых институтов, организаций-спонсоров, должностных лиц и граждан связано с тем злом, которое несет коррупция, и ее негативным воздействием на рост экономики и борьбу с бедностью, стратегии борьбы с коррупцией нацелены на улучшение систем государственного управления. Глава 5, посвященная дорожно-транспортному сектору, ясно иллюстрирует эту мысль. Меры по обузданию коррупции сосредоточиваются на уровне проекта: рационализируются процедуры закупок, ужесточается контроль платежных процессов, быстрее и регулярнее проводятся аудиторские проверки. Однако проблемы на уровне проекта вызваны недостатками на уровне управления агентством, сектором и страной.
Укрепление электоральных институтов крайне важно для реформ в секторах
На уровне стран плохие избирательные законы (или плохое соблюдение хороших законов) делают выборы очень дорогими, заставляя должностных лиц искать источники финансирования избирательных кампаний. Последствия проявляются на уровне секторов. В частности, в дорожном секторе, где политика и регулирование часто меняются, а ежегодные бюджетные ассигнования перераспределяются. Даже специальные дорожные фонды, созданные для изоляции финансирования ремонта и восстановления дорог от политического влияния, подвергаются давлению. На уровне агентств эта проблема может влиять на кадровые назначения в министерство, отвечающее за работы. В отсутствие системы найма на работу и продвижения по службе, основанной на учете заслуг, неквалифицированные лица могут попасть в министерство благодаря политическим связям. Такие сотрудники часто становятся «глазами и ушами» своих политических покровителей внутри министерства и делают возможными мошенничество с конкурсными заявками и другие коррупционные схемы. Таким образом, проекты в дорожном секторе попадают под сильный нажим еще до стадии проектирования. Короче говоря, слабые электоральные институты могут поощрять приватизацию государства, которая, как правило, происходит на уровне секторов, а это в свою очередь может усиливать коррупцию на уровне агентств или проектов. Любые последовательные усилия по значительному сокращению коррупции, таким образом, требуют реформы управления на всех уровнях – проектов, агентств, секторов и страны.
Долгосрочные результаты реформ сектора зависят от улучшения правовой и судебной системы
Продвижение правовой и судебной реформ не без основания является приоритетом для многих спонсоров. Как показывают исследования, в отсутствие хороших законов и отлаженных систем судопроизводства и обвинения нет верховенства закона, сдерживаются инвестиции и социоэкономическое развитие. Многие главы книги подтверждают этот аргумент и подчеркивают необходимость безотлагательного проведения правовой и судебной реформ. Для сдерживания коррупции необходимо воспрепятствовать участию людей в незаконной деятельности. Идет ли речь о строительных фирмах, вступивших в сговор для получения контракта на строительство дорог, чиновниках, ворующих медицинские товары, налоговых инспекторах, преследующих налогоплательщиков, должностных лицах, покрывающих незаконную вырубку лесов, или банках, пропускающих подозрительные операции, люди не перестанут вымогать взятки, пока вероятность преследования и осуждения остается низкой.