Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления
Шрифт:
Главный вывод, который можно сделать из этого феномена, заключается в том, что выбор реформ должен быть более прагматичным. Так называемые «первые из лучших» реформы могут слишком сильно не соответствовать побудительным мотивам заинтересованных сторон и, таким образом, быть обреченными на провал. Второй, третий и даже четвертый вариант решений может дать более значительный результат. Иногда лучше всего просто воздержаться от каких-либо действий.
Потенциал
Пожалуй, одним из наиболее недооцененных факторов, снижающих устойчивость реформ государственного управления, является потенциал. Под потенциалом в данном случае подразумевается способность (в смысле человеческих и финансовых ресурсов) выполнения намеченной задачи на уровне агентства или правительства. История реформ государственного управления полна рассказов о неудачных попытках переноса лучшего опыта развитых стран в развивающиеся страны. Глава 3, посвященная лесному сектору, и глава 12, посвященная отмыванию денег, наглядно иллюстрируют эту проблему. Хорошие законы по управлению лесным хозяйством и законы по противодействию отмыванию
Этот феномен довольно широко распространен. Во многих странах были введены сложные налоговые кодексы в расчете на то, что они обеспечат справедливость и перекроют все известные лазейки. Однако в большинстве этих стран нет необходимого потенциала для выполнения такого кодекса (см. World Bank, 1991; Tanzi, 2001). Для них было бы лучше принять более простой кодекс, который, несмотря на недостатки, было бы легче осуществлять. Продвижение унифицированных тарифов в 1980-х гг. было отчасти признанием этого несоответствия.
Бухгалтерский учет – это не подотчетность: вмешательство со стороны предложения может быть более эффективным, когда оно соответствует механизмам на стороне спроса
Совершенствование систем и процессов учета и бюджетирования является одной из основных задач в борьбе с коррупцией. В самом деле, борьба начинается с документирования, мониторинга и отчетности о движении бюджетных средств. Большинство спонсоров и правительств оказывают значительную поддержку и прикладывают усилия для улучшения работы соответствующих систем. Признавая важность этих усилий, нужно отметить, что эффективное выполнение этих задач требует, чтобы правительство, в частности его исполнительная ветвь, было подотчетно за результаты и итоги деятельности {26} .
26
Авторы выражают благодарность Джунаиду Ахмеду, поднявшему этот важный вопрос на тренинге по государственному управлению и борьбе с коррупцией, который проводился при поддержке Департамента программ обучения Всемирного банка в Азии 26–27 июня 2006 г.
В области закупок и бюджетирования, центральной части многих реформ на стороне предложения, роль внешних заинтересованных сторон в мониторинге бюджетных процессов и их результатов приобретает все большую важность. В главе 8 показано участие (и его полезность) неправительственных организаций в полном бюджетном цикле – с момента подготовки до исполнения, как на местном, так и на национальном уровне. В главе 9 обобщаются ключевые механизмы, эффективно используемые при внешнем мониторинге государственных закупок. Правительства начали конструктивно использовать инструменты гражданского общества для улучшения проведения государственных закупок, начиная с заключения «пактов добропорядочности» участниками крупных правительственных тендеров и привлечения внешних наблюдателей к проведению конкурсов и участию в конкурсных комиссиях и заканчивая распространением понятно изложенных правил закупок.
На уровне секторов растет понимание полезности использования инструментов гражданского общества для мониторинга выпуска продукции сектора. В главе 2 предлагается стратегия, направленная на создание системы управления информацией в сфере образования (вмешательство со стороны предложения) и привлечение родителей учеников к управлению школами (механизм на стороне спроса) в качестве средства сокращения невыхода на работу учителей. В главе 5 представлена идея привлечения внешних сторон с дополнительными навыками и опытом, которые помогают сдерживать незаконное и нежелательное политическое вмешательство, нередко наблюдаемое по всей цепочке создания стоимости в дорожном секторе. В главе 7, посвященной водоснабжению, и главе 4, посвященной обеспечению электроэнергией, рекомендуется использование механизмов участия на местном уровне с целью сдерживания коррупции. В секторе водоснабжения программа развития кекаматанов (административных единиц) в Индонезии (Kecamatan Development Program) иллюстрирует потенциальную эффективность мониторинга со стороны местных жителей в сочетании с системой удовлетворения жалоб {27} . В области энергоснабжения диалог обычных граждан и правительства на тему политических вопросов и решений в Бангалоре (Индия) оказался эффективным в продвижении реформ на уровне агентств и сокращении возможностей для коррупции.
27
Программа развития кекаматанов – проект развития, основанный на участии граждан, когда жители деревень сами выбирают объекты, и направленный преимущественно на строительство дорог и организацию водоснабжения.
В последние годы специалисты и политики начали понимать важность свободы информации, и все больше развивающихся стран принимают соответствующие законы {28} . Доступность информации необходима для повышения прозрачности в государственном секторе. Но, как отмечается в нескольких главах, этого недостаточно. Для усиления подотчетности информация должна быть понятна и основным участникам, и широкой публике. Информационный пробел могла бы заполнить специализированная неправительственная организация, которая со временем, вероятно, приобрела бы значительную важность.
28
На тему раскрытия информации об активах и доходах чиновников см., например, раздел Assets Disclosure by Public Officials на сайте Всемирного банка, посвященном правовым вопросам: http://siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTINST/Resources/IncomeAssetDisclosurein-WBClientsasofJune62006.pdf.
Вывод: система прозрачных и поддающихся контролю результатов является основой усиления подотчетности
Основанная на результатах система информации о планируемых затратах, продуктах и финансовых итогах на уровне сектора и проекта может значительно сократить вероятность использования денежных средств в коррупционных и мошеннических целях. В подобных системах детализированная база и прогнозная информация обычно представлены до самого низкого уровня, чтобы широкие массы могли осуществлять контроль через механизмы на стороне спроса, рассмотренные выше. В ряде глав отмечается полезность ключевой информации, которую можно использовать для формирования широкого спроса на более качественные услуги. Например, в электроэнергетическом секторе информация о технических и нетехнических потерях на этапах распределения и выставления счетов может мобилизовать публику и лидеров на поддержку реформ. Информация о том, сколько бюджетных средств доходит до конечных получателей, может дать мощный импульс реформам в социальном секторе. Система, основанная на результатах, как правило, включает в себя этот тип информации и сама по себе может быть базой усиления подотчетности в государственном секторе.
Маршрутная карта является полезной платформой для разработки системы, основанной на результатах. Она отображает фазы проекта или программы и содержит сигнальные индикаторы, которые часто могут использоваться в качестве промежуточных результатов. К таким индикаторам относятся, например, фактический объем средств на основные лекарства, поступивший на места, время на проведение конкурса, фактическая протяженность построенных дорог против запланированной, фактическая стоимость экспортированного леса против стоимости леса, вырубленного с целью экспорта, объем возврата НДС при реэкспорте против стоимости экспортируемых товаров.
Международное сотрудничество, особенно с участием транснациональных компаний и правительств развитых стран, может быть необходимым для противодействия коррупции в секторах, где рента в условиях дефицита чрезмерно высока, а предложение и спрос находятся на разных полюсах
Учитывая, что у взяточничества две стороны – тот, кто дает, и тот, кто берет, в 1999 г. Transparency International начала составлять индекс взяткодателей. Таким образом, эта организация признала роль, которую сыграли транснациональные компании из развитых стран в распространении коррупции, как правило, крупномасштабной, в развивающихся странах. В главе 3 этот феномен проиллюстрирован очень ярко. Поскольку мировой спрос на продукцию лесной промышленности превышает запасы древесины, экономическая рента в лесном секторе очень высока. Как подсказывает экономическая теория, такая ситуация – золотое дно для коррупции. Спрос на лесоматериалы в основном генерируют развитые страны, в то время как значительная часть предложения, особенно редких пород дерева, таких как тик, приходится на развивающиеся страны. Как показывает анализ цепочки создания стоимости, жизненный цикл незаконно срубленного дерева имеет ряд четких взаимосвязанных этапов превращения дерева в конечный продукт. В какой-то момент дерево чудесным образом меняет свой статус с незаконного на законный. Этот этап характеризуется рыночным обменом между иностранным покупателем и местным брокером {29} . Покупатель имеет очень сильный стимул дать взятку, чтобы получить незаконную древесину. Например, в Индонезии древесина, продаваемая местному брокеру по $2,20 за кубометр, в конце концов превращается в продукты, идущие в США по $1000 за кубометр. На этом так называемом «волшебном» этапе иностранный брокер обычно покупает «незаконную» необработанную древесину по $160 за кубометр у индонезийского брокера и затем законно перепродает иностранной компании, занимающейся обработкой древесины, по $710 за кубометр. При такой ренте любые попытки обуздать коррупцию в секторе требуют привлечения правительств как развитых, так и развивающихся стран. Инициатива по управлению правоприменением в лесном секторе является попыткой наладить необходимое сотрудничество {30} .
29
Оти (Auty, 2006) отмечает, что работа институтов в богатых природными ресурсами странах ухудшается заметнее, если рента создается в «точечном источнике» ресурсов (капиталоемкой и концентрированной собственности), по сравнению с «распределенным источником» (например, землей, занятой крестьянскими хозяйствами). Ресурсы, требующие немедленной обработки (сахарный тростник, лес, рыба), имеют определенные признаки «точечных источников». Рента, полученная из «точечных источников», не распределяется среди населения, и ее наличие часто ведет к разрушению институтов.
30
Потенциал использования международных соглашений по сдерживанию коррупции проявляется в опыте стран с переходной экономикой, желающих вступить в Европейский союз. Индикаторы качества государственного управления, предложенные Институтом Всемирного банка (2006 г.), показывают, что общее состояние управления улучшилось в странах с переходной экономикой, стремящихся вступить в Европейский союз (и, таким образом, вынужденных выполнять действующие в нем стандарты государственного управления).