Молоко без коровы. Как устроена Россия
Шрифт:
По жизни, что тут злодейского? Главе района говорят в области – выравнивай бюджет. От губернатора того же самого требуют в Москве. А как его выравнивать, если доходы падают, центр добавляет новых обязательств, попутно выгребая из областных бюджетов налоговые крохи? А сам губернатор, несмотря на машину с мигалкой, – та же прачка, которую могут уволить в любую минуту. Конечно, он понимает, что в субъекте, где нет ни образования, ни здравоохранения, ни науки, не только невозможно развитие, но даже выживание затруднено. Какая работа на перспективу, если на той же Псковщине половина кредитов – коммерческие? То есть берут на невыгодных условиях, просто чтобы выжить. В выживании тоже нет ничего циничного. Цинизм – это когда псковские власти вдруг разворачивают кампанию по привлечению в регион инвесторов. Вот на этом месте надо либо снять крестик, либо
Понятно, что из столицы пришла вводная «повысить привлекательность». «Работа с инвесторами не должна сводиться к проведению ярмарок, созданию сайтов и прочему. Вы лично сопровождаете каждого, ножками, носите их бумаги, индивидуально решая проблемы каждого», – заявил подчиненным Турчак в конце февраля 2017 года[23]. Губернатор прошелся по системе электронного документооборота, где разрешительные бумаги согласуются месяцами: «Если в 2017 году не будет динамики, начнут лететь шапки». Но разве это все не было очевидно в 2009 г., когда Турчак пришел на должность? Разве тогда нефть не стоила 130 долларов, а инвестиции не текли рекой? И разве можно выбрать худший момент для охмурения бизнеса, чем сегодня? Ведь бабушка уже давно умерла.
По всей видимости, и сам губернатор Турчак это прекрасно понимал. И, имея отменную номенклатурную фору, добился перевода в Москву с повышением, став сенатором. А его преемник на Псковщине ежедневно ломает голову, как «показать динамику» к концу года.
Конечно, можно продать уцелевшие леса или городские газораспределительные сети, как планируют в 20-тысячном Острове. А что дальше? Как убедить серьезного предпринимателя, который создает рабочие места на десятилетия, что матерые кровососы станут нежными спаниелями по одному только указанию из Москвы? Что разоренные без единого выстрела школы, больницы, заводы и НИИ никак не помешают ему собрать продвинутый коллектив? Что экономящая на прачках область вложит сотни миллионов, дабы обеспечить ему коммуникации? И у преемника наверняка закрадывается мысль, что самый надежный выход – это радовать московское начальство и просить субсидии на бедность.
Регионы просят огня
Эта книга нисколько не претендует на оценку такого масштабного и многоликого явления, как централизация власти в России в обывательских терминах «хорошо – плохо», «полезно – вредно». К слову, оборотами вроде «общее благо», «всеобщая польза» оперируют обычно популисты и аферисты. Кто-то всегда ущемлен или насторожен. Трудно вспомнить хоть одну реформу или политический акт, которые приветствовало бы все население от министра до конюха. «Великие реформы» при Александре II были встречены браунингами и бомбами народовольцев, а сам Царь-освободитель, заикнувшись в 1856 г. об отмене крепостного права, тянул со своим Манифестом целых пять лет. А дотянув, держал с запасного хода дворца оседланных жеребцов – «Баязета серого и Адраса бурого»[24]. Сегодня александровские преобразования признаются наиболее последовательными и удачными в нашей истории, они едва не спасли Российскую империю от краха.
«За кадром» подписания Декларации независимости США 1776 г. остались сотни тысяч британских лоялистов, уходящих в сторону канадской границы[25]. И даже Славной революцией 1688 г., которую в наших учебниках упрямо именуют просто «буржуазной», остались недовольны широкие слои англичан: мол, пришедшие к власти голландцы угробят нашу старую добрую Англию[26]. Разглядеть перспективы в вихре перемен всегда непросто.
Весьма соблазнительно оценивать последствия централизации по всем известному критерию – сколько выходит денег на душу населения. Дескать, если реальные доходы населения растут высокими темпами, то, значит, и централизация себя оправдала. Бывший замглавы Минфина Сергей Алексашенко пишет, что первые годы президентства Владимира Путина были многообещающими. Новый Налоговый кодекс ввел плоскую 13 %-ную шкалу подоходного налога. Земельный кодекс узаконил частную собственность на землю, что стимулировало экономическую активность в сельском хозяйстве. Новый Трудовой кодекс снял ряд архаичных ограничений, унаследованных от плановой экономики. Как следствие, реформа электроэнергетики привела к росту инвестиций в важнейшем секторе[27].
Удачно сложились и внешние факторы. Дефолт 1998 г. резко снизил уровень зарплат в России. А значит, производить у нас за рубли и экспортировать за доллары стало страшно выгодно – что нефть, что пшеницу, что лес. Потом понеслись вверх цены на энергоносители: с 28 долларов за баррель в 2000 г. до 120 долларов в 2005-м. Рост зарплат потянул потребительский бунт и жилищное строительство. Но, пока народ обрастал собственностью и думал, что рост теперь навсегда, Москва прибирала к рукам власть.
О подноготной российской политики написаны вдумчивые и информативные книги Михаила Зыгаря, Дмитрия Травина, Станислава Белковского, Владислава Иноземцева, Джона Кампфнера. И нет смысла снова подробно рассказывать, кто за кем стоял и чем продиктованы отдельные высочайшие указы. Важно лишь напомнить, что в первые постсоветские годы регионы, особенно национальные республики, получили максимум полномочий, а налоговые поступления делились с федеральным центром примерно пополам. Губернаторы составили мощную фронду в Совете Федерации (верхней палате парламента), а после 1998 г. едва не отобрали у команды президента Ельцина власть, учредив избирательный блок «Отечество – Вся Россия». К бывшему премьер-министру Евгению Примакову и мэру Москвы Юрию Лужкову примкнули 24 члена Совета Федерации, включая глав Татарстана, Башкортостана, Ингушетии, Санкт-Петербурга. Неудивительно, что команда Владимира Путина, преемника Ельцина, воспринимала губернаторов-тяжеловесов как естественных конкурентов[28].
Советский Союз был по факту унитарным государством, где не существовало никакого законодательного разделения прав и ответственности между центром и республиками. Бюджетного федерализма не было и подавно: все решал ЦК. Ситуация стала быстро меняться еще до распада империи. В августе 1990 г. Борис Ельцин сказал главам автономных республик: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Однако в принятой в 1993 г. новой Конституции независимой России не прописано четкого разграничения полномочий между регионами и центром.
Если бы Россия унаследовала от Союза сколько-нибудь значимую часть законодательства, тогда все спорные вопросы можно было бы решать «как раньше». Но российское законотворчество велось с чистого листа. И каждый понимал его, как хотел. К началу 2000 г. Минюст констатировал, что каждый пятый принятый в регионах закон противоречит федеральным нормам[29].
Еще в декабре 1999 г. губернаторский блок проиграл выборы в Госдуму, а Примаков не стал выдвигаться в президенты. Воспользовавшись замешательством, Кремль начал погром региональной самостоятельности. Владимир Путин отменил своими указами ряд областных законов, а потом объединил субъекты в федеральные округа. У губернаторской власти появился противовес – полномочный представитель Президента РФ в округе. С губернаторами перестали согласовывать назначение силовиков, а 4 из 7 полпредов были выходцами из МВД и ФСБ. Появлялся нехилый рычаг давления: например, губернатор Петербурга Владимир Яковлев досрочно ушел в отставку летом 2003 г., после того как уголовные дела были возбуждены на семерых его заместителей.
Если раньше в Совет Федерации «автоматом» попадали губернатор и глава парламента от каждого субъекта РФ, то с 2002 г. их заменили назначенные Москвой представители. А после теракта в Беслане в сентябре 2004 г. были вовсе отменены губернаторские выборы. Отныне стало так: президент вносит региональному парламенту своего кандидата и в случае троекратного неутверждения имеет право парламент распустить.
Апогеем региональной политики Кремля стали майские указы 2012 г., окончательно сломавшие регионам хребет. Президент Путин выдал губернаторам 218 поручений, касающихся преимущественно социальной политики[30]. Например, зарплата учителей должна равняться средней по региону и не опускаться ниже этой планки. Врачи и вузовские преподаватели должны получать вдвое больше среднего по региону. Центр надеялся таким образом сформировать в провинции лояльный электорат из бюджетников, которые благодарны за постоянную индексацию доходов. Одновременно у губернаторов изымались последние «бюджеты развития». Минфин прикинул, что исполнение указов обойдется субъектам более чем в 2 трлн рублей, а на компенсацию этих издержек центр выделяет крохи: к примеру, в 2015 г. – 80 млрд рублей. Уже через два года после публикации майских указов Счетная палата констатировала: каждый шестой субъект РФ находится на грани банкротства – то есть его госдолг превышает собственные годовые доходы.