Отменённые историей
Шрифт:
Соображения председателя Особого совещания были одобрены императором, как раньше были одобряемы противоположные по сути дела предложения А. А. Половцова. Было признано необходимым восстановить Инспекторский департамент гражданского ведомства. Последнее было сделано 6 мая 1894 г. путем создания особого Инспекторского отдела при Собственной его императорского величества канцелярии и реорганизации Комитета для представления к высочайшим наградам в Комитет о службе гражданских чинов и о наградах. Как и в 1846 г., это было проведено с целью подчинить непосредственному «высочайшему» руководству и наблюдению все дела, касающиеся заведования гражданскими чинами.
В 1895 г. в связи с образованием при Государственном совете новой комиссии для пересмотра «Устава о службе гражданской», деятельность Особого совещания была прекращена. Так безуспешно закончилась четвертая
Но в те же 1890-е гг. определилось и еще одно направление решения проблемы чинов. Было предложено делать исключения из правил о чинопроизводстве (по существу, вовсе их игнорировать) для отдельных ведомств и групп должностей, имевших особый характер. В 1894 г. министр финансов С. Ю. Витте добился согласия царя направить в Государственный совет представление о разрешении ему замещать все должности по Министерству финансов до V класса включительно «лицами, не имеющими соответственных чинов, а равно и лицами, хотя вовсе чинов не имеющими, и, по общим правилам, не имеющими права на вступление на государственную службу, но получившими высшее образование». Эта мера мотивировалась стремлением поднять качественный уровень чиновников ведомства, спецификой необходимых им познаний и невозможностью найти подходящих кандидатов из числа лиц, уже имеющих соответствующие чины. Департамент законов счел это заслуживавшим «полного внимания» и согласился на эту меру (временно). Общее собрание Государственного совета одобрило такое решение и рекомендовало министрам и главноуправляющим отдельными частями «внести на законодательное разрешение» свои предложения относительно «условий замещения должностей». 20 декабря 1894 г. это решение было утверждено царем.{103}
Тогда же были повышены требования к кандидатам на получение того чина, который давал право на потомственное дворянство — чина действительного статского советника. 1 августа 1898 г. было установлено, что этот чин мог даваться лишь тем, кто выслужил в предыдущем чине 5 лет и занимал должность не ниже V класса. А со 2 августа 1900 г. для получения чина действительного статского советника стали требовать 20-летней службы в классных чинах.{104}
Упомянутая комиссия для пересмотра «Устава о службе гражданской», образованная в 1895 г. под председательством Е. А. Перетца, к 1901 г. подготовила новый проект Устава, учитывавший ряд ранее высказывавшихся предложений относительно реорганизации системы чинопроизводства.{105} Гражданскую государственную службу намечалось подразделить на классную и неклассную (последняя должна была быть совершенно не связана с какими-нибудь чинами, но имела, конечно, второстепенное значение). Классные должности, которые должны были иметь распорядительный характер, предлагалось разделить на 10 рангов. Чины сохранялись, но число их сокращалось до семи (за счет отказа от тех, которые вели свое происхождение от коллежских должностей и названия которых звучали архаически). Уничтожалось право чинов на должности. Вместе с орденами они должны были даваться главным образом за отличия как награда. Была разработана даже шкала относительной ценности чинов и орденов, определявшая последовательность награждения ими:
Высшие ордена Владимира 1 ст. и Андрея Первозванного могли жаловаться только действительным тайным советникам.
Общий межнаградной срок предполагалось сохранить трехлетний. Но для представления к высшим орденам он увеличивался и составлял: для Анны 1 ст. и Владимира 2 ст. — 4 года, для Белого Орла и Александра Невского — 5 лет. Лишь за «выдающиеся отличия» межнаградной срок мог сокращаться.
Проект реорганизации системы чинов, выработанный комиссией Е. А. Перетца, не получил одобрения главным образом вследствие его непоследовательности. Вместе с тем в отзывах ведомств на него отмечались как неудовлетворительность существовавшего законодательства о гражданской службе, так и настоятельная необходимость его реформы. В отзыве Министерства финансов, например, указывалось: «В составе действующего Свода законов едва ли найдется другой том, более устаревший, чем том III — «Устав о службе по определению от правительства». Если бы задаться целью на основании постановлений этого тома нарисовать картину служебного строя современной России, то получилось бы
В дальнейшем, однако, было сделано лишь одно изменение в порядке государственной службы, относящееся к 1906 г. и вызванное революционными событиями того времени, — полное уравнение прав всех сословий на государственную службу, в частности на вступление в нее.{106}
Изложенная история попыток отмены гражданских чинов или реорганизации системы чинопроизводства показывает, что в условиях царской России чинам постоянно придавалось важное значение и как фактору формирования состава бюрократии, и даже как одному из средств устранения пороков в организации государственного управления. Сплошные неудачи в реализации всех этих попыток сами по себе великолепно демонстрируют косность и неповоротливость государственного аппарата царской России, а также консервативную силу самого чиновничества, сумевшего действенно саботировать все эти попытки, несмотря на неоднократно и категорически выражавшееся «высочайшее» желание реформировать систему чинов.
Попытки улучшить работу государственного аппарата путем реформы гражданского чинопроизводства были заведомо тщетными. Улучшение же качественного состава чиновничества хотя и имело место, но процесс этот шел крайне медленно и явно отставал от требований жизни. Кастовость и эгоцентризм чиновничества не были преодолены. Борьба с «красными» элементами в бюрократической среде имела в значительной мере спекулятивный характер, прикрывая борьбу за влияние в верхах.
Все варианты реформирования системы чинопроизводства, имевшие сколько-нибудь серьезное значение, хотя и предусматривали отмену чинов как особой правовой категории, но не отнимали привилегий чиновничества, а лишь переносили их с чина на должность. В лучшем случае при этом сужался круг лиц, имевших право на эти привилегии, но не сокращался их объем.
Сущность чинов за все время их существования не изменилась. Наиболее важными атрибутами чинов оставались право на занятие соответствующих должностей ина переход в дворянское сословие (непосредственно по классу чина или косвенно — по ордену). Получение дворянства в свою очередь давало ряд важных прав, особенно существенных до 1861 г. Хотя возможность перехода в дворянское сословие по чину все время ограничивалась, само возрастание численности гражданских чиновников в высоких чинах постоянно опережало эти ограничения.
Главную причину неудачи всех попыток реформировать архаичную систему гражданского чинопроизводства нельзя не видеть в отмеченной В. И. Лениным непримиримости самодержавия «с какой бы то ни было самостоятельностью, честностью, независимостью убеждений, гордостью настоящего знания».{107} Представители высшей бюрократии, проявляя «хорошее политическое чутье»,{108} — писал он, — ощущали опасность в том; что «люди, исполняющие те или иные общественные функции»,{109} могли бы «цениться не по своему служебному положению, а по своим знаниям и достоинствам»,{110} чем подкапывались бы в корне «те привилегии сословий и чинов, которыми только и держится самодержавная Россия..».{111}
Что же представляло собой чиновничество в результате его развития к концу XIX — началу XX в.?
По официальным (возможно, неполным) данным в 1902 г. в России была 161 тыс. классных гражданских чиновников.{112} К сожалению, эта общая цифра никак не дифференцируется. Поэтому, чтобы дать хотя бы примерное представление о распределении чиновничества по группам классов и об их социальном составе и образовательном уровне, мы обратимся к официальным же данным на 1897 г. о гражданских чинах, действительно занимавших классные должности в высших органах власти и основных ведомствах царской России. В абсолютных цифрах эти данные, охватывавшие лишь часть чиновничества, не показательны, но в относительных величинах они дают примерно верную картину.
Должности первых четырех классов занимало менее 1.5 % чиновников. Из них дворяне по происхождению составляли 80 %; высшее образование имели 87 %.
Должности V–VIII классов занимало 53 % чиновников (39 % — дворяне, 58 %—лица с высшим образованием). Должности V класса в провинции по ряду ведомств являлись руководящими. В центральных учреждениях эта категория чиновников занимала посты вице-директоров департаментов, начальников отделений, чиновников для особых поручений, столоначальников и делопроизводителей.