Парламентское расследование – форма парламентского контроля: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Шрифт:
На момент принятия Федерального закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» «фактически отсутствовала детально разработанная и одобренная органами государственной власти в качестве подлежащей реализации концепция парламентского контроля и одного из его институтов, парламентских расследований. В целях формирования эффективного института парламентских расследований данная позиция была рекомендована рабочей группе Государственной Думы по разработке законопроекта».81 По мнению автора, принятие Закона не решило данных проблем, которые по-прежнему актуальны и требуют разрешения.
Парламентский контроль в субъектах РФ осуществляется за исполнением и соблюдением законов субъекта РФ, исполнением регионального бюджета, бюджетов региональных внебюджетных фондов, соблюдением порядка распоряжения собственностью субъекта
Отметим, что институт парламентского (депутатского) расследования урегулирован законодательством многих субъектов РФ. Тем не менее в связи с отсутствием на общефедеральном уровне принципов и норм парламентского расследования регионального законодательного органа нормативные правовые акты субъектов РФ определяют разные механизмы правового регулирования института, что не может не сказываться на эффективности расследований. Что касается контрольно-счетных органов субъектов РФ, их деятельность зачастую выходит за рамки непосредственно парламентских процедур, хотя тесным образом связана с деятельностью региональных парламентских институтов, поскольку в ряде субъектов РФ данные органы находятся в составе аппаратов законодательных (представительных) органов власти регионов.83
Ученые отмечают, что важнейшей антикоррупционной мерой является полнокровная реализация одной из трех важнейших функций парламента – контрольной, и парламентские расследования должны стать действенным средством борьбы с этим явлением. Сущность конституционного строя –народовластие, а главный его критерий – сильный парламент. Поэтому важнейшим направлением повышения качества государственной службы является усиление контрольных полномочий парламента. Если парламент обладает реальными сдержками и противовесами, то конституционный строй не номинальный, а реальный. Парламентаризм, а точнее, представительная демократия – антитеза не только авторитаризму, но и коррупции. В этом состоит конституционная ценность представительной демократии.84
В России институт парламентского контроля недостаточно развит, несмотря на то, что его применение и развитие могли бы способствовать укреплению демократических начал. В литературе отмечают пути преобразования парламентского контроля в целях совершенствования системы российского конституционализма и превращения института в реальный механизм защиты прав человека, в частности, с учетом зарубежной практики предлагаются изменения в Конституцию Российской Федерации.85
Таким образом, контрольная функция является обязательной функцией парламента, но правовое регулирование контрольной функции законодательных органов в Российской Федерации нельзя признать совершенным. Парламентское расследование является особой формой парламентского контроля, позволяющей законодательному органу реагировать на наиболее острые проблемы. Именно поэтому исследование и определение направлений совершенствования института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности осуществления всех функций парламента и становления действенного механизма защиты прав и свобод человека, что способствует укреплению основ конституционного строя Российской Федерации.
§ 2. Понятие и содержание института парламентского расследования
Основой для определения понятия и сущности контрольных полномочий парламента и института парламентского расследования является теория разделения властей. К проблемам принципа разделения властей и функционирования государственной власти обращаются Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, И. Кант, Г.В.Ф. Гегель, Дж. Ст. Милль. Необходимость дальнейшего усовершенствования принятых законов именно законодательным органом находит отражение в труде Джона Локка «Два трактата о правлении». Джон Локк утверждает, что для законодателей существует «новая и непосредственная обязанность, которая побуждает их следить за тем, чтобы они создавали законы для блага общества… Исполнительная власть… явно является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по желанию изменена и смещена».86
Контрольная функция, по мнению Ш.Л. Монтескье, является чуть ли ни единственной, которая может быть осуществлена парламентом наиболее эффективно. В труде «О духе законов» изложены положения, которые можно считать предпосылкой для оформления в политико-правовой мысли идеи о судебных полномочиях парламента: «Может также случиться, что гражданин нарушит в каком-либо общественном деле права народа и совершит преступления, которые не смогут и не пожелают карать назначенные судьи. Но, как правило, законодательная власть не имеет права судить; тем не менее она может пользоваться этим правом в том особенном случае, когда она представляет заинтересованную сторону, какой является народ. Итак, за ней остается только право обвинения. … Для охранения достоинства народа и безопасности частного лица надо, чтобы часть законодательного собрания, состоящая из народа, обвиняла перед тою частью законодательного собрания, которая состоит из знатных и потому не имеет с первой ни общих интересов, ни одинаковых страстей».87 Таким образом, часть парламента выступает в роли следователя, обвинителя, окончательное решение выносится другой палатой. Важным является то, что в концепции Ш.Л. Монтескье парламент наделяется судебными полномочиями без подмены судебных органов. Законодательное собрание расследует и рассматривает дела, в которых «гражданин нарушит в каком-либо общественном деле права народа и совершит преступления, которые не смогут и не пожелают карать назначенные судьи». Речь идет о нарушении «прав народа», т. е. массовых нарушений прав человека, что имеет негативные последствия для общества и государства. Напомним, что предмет расследования Федерального Собрания РФ включает факты грубого или массового нарушения прав и свобод; предметом расследования не может быть установление виновности в совершении преступления (ст. 4 Закона № 196-ФЗ).
В юридической науке можно встретить различные определения понятия расследования через родовые понятия процедура, процесс, комплекс мер, деятельность, действия, стадия и т. д. Налоговые расследования характеризуют как целенаправленную деятельность, непрерывный процесс применения налоговыми и правоохранительными органами методов и специальных знаний, направленных на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений; процесс применения уголовно-процессуальных, оперативно-розыскных, налогово-проверочных и иных мер, а также разрешения вопроса о возбуждении уголовного дела или принятии иных мер.88 Административное расследование рассматривается как особая форма производства, деятельность, стадия административного производства, которая состоит из процессуальных действий должностных лиц и государственных органов; стадия процесса, состоящая в деятельности уполномоченных органов, общественных организаций, должностных лиц по установлению обстоятельств правонарушения, выявлению лица, его совершившего, фиксированию всех обстоятельств по делу.89
Кроме того, понятие расследования определяется через цели, задачи, особенности субъектного состава института. Служебное расследование рассматривается как процедура, в ходе которой уполномоченными органами и должностными лицами производятся действия по установлению обстоятельств происшествия, его причин, условий, размера ущерба и ответственных лиц, сбору доказательств, разработке мероприятий по предотвращению подобных случаев.90 Адвокатское расследование характеризуют как вид процессуально-правовой деятельности адвоката, осуществляемой в пределах досудебного производства; разновидность его профессиональной деятельности, являющейся односторонней, нацеленной на выявление, установление и закрепление обстоятельств и доказательств, подтверждающих невиновность подзащитного, смягчающих его участь, или обосновывающих основания для реабилитации.91 Предварительное расследование определяется как стадия уголовного процесса, урегулированная законом, облеченная в форму правовых отношений система познавательной и удостоверительной деятельности органов расследования, прокуратуры, других участников, осуществляемая в целях предупреждения и пресечения преступлений, их расследования, направленная на обеспечение реализации уголовной ответственности при непременном обеспечении прав и законных интересов потерпевших, обвиняемых, других лиц.92