Почему Америка и Россия не слышат друг друга? Взгляд Вашингтона на новейшую историю российско-американских отношений
Шрифт:
И раз уж членство в НАТО не рассматривалось в принципе, администрация Буша стала подыскивать способы, которые позволили бы более плодотворно сотрудничать США и России. В 1997 году, когда учреждался Совместный постоянный совет Россия – НАТО, США и их союзники надеялись, что это некоторым образом ослабит антипатию России к альянсу и создаст площадку для обсуждения общих проблем европейской безопасности. Но особых результатов на этом пути достичь не удалось. Российские официальные лица так и не преодолели своего интуитивного недоверия к НАТО: альянс рассматривался как организация, которую подмяли под себя США, враждебно относящиеся к геостратегическим интересам России. После 11 сентября США и их союзники активно искали возможности вдохнуть новый импульс в отношения Россия – НАТО, надеясь, что это подстегнет сотрудничество. В результате в мае 2002 года на римском саммите НАТО был учрежден Совет Россия – НАТО. Обращаясь к только что созданному Совету с приветствием, генеральный секретарь НАТО лорд Робертсон отметил, что возможностей Совместного постоянного совета «просто было недостаточно» и «потребовался новый, более качественный тип взаимоотношений». Если Совместный постоянный совет работал в формате «19 плюс 1», то есть Россия встречалась с НАТО уже после того, как альянс принимал решения по вопросам, представлявшим взаимный интерес, то Совет НАТО – Россия, как предполагалось, перейдет на формат «двадцатки». Это означало, что Россия сможет озвучивать свое мнение до того, как НАТО примет коллективное решение, и что НАТО, как предполагалось, будет принимать
220
Сборник речей и новых положений, выдвинутых на саммите НАТО в Риме см. NATO – Russia Council, Rome Summit, 2002, NATO, www.nato.int/docu/basictext/b020528e.htm.
При всех стараниях усовершенствовать отношения по линии Россия – НАТО администрация Буша была не менее привержена и другой цели, грозившей подорвать потеплевшие американо-российские отношения, – следующей стадии расширения НАТО. Дело в том, что альянс разработал План действий по членству в НАТО, программу принятия новых членов. Были установлены ориентиры, которых следовало достичь государствам-соискателям, чтобы получить право вступить в НАТО. Стоял вопрос, следует ли допустить в альянс три государства Прибалтики – Эстонию, Латвию и Литву. В случае положительного решения создался бы прецедент вступления в альянс государств, прежде входивших в состав СССР, – для Москвы это была особенно болезненная тема. Скептики в структурах НАТО задавались вопросом, большой ли вклад внесли Польша, Чехия и Венгрия с тех пор, как в 1999 году присоединились к НАТО. Однако господствующее мнение явно склонялось к тому, что вполне разумно было бы во втором раунде расширения НАТО включить в состав организации еще больше членов. В Сенате США обе партии решительно поддержали расширение НАТО за счет членства трех прибалтийских государств. Процесс набрал скорость, и его было уже не остановить. Утверждалось, что расширение НАТО необходимо для реализации зародившейся после 1989 года идеи «Европы единой и свободной». Представители США беспрестанно твердили, что Россия в любом случае не могла бы наложить запрет на планы НАТО, и подчеркивали, что «расширение НАТО никому не угрожает» {221} .
221
“The Transatlantic Partnership at the Crossroads: Meeting NATO’s Five Challenges,”speech by U.S. Ambassador to NATO Alexander Vershbow at the Netherland Institute of International Relations, March 23, 2001, http://european-security.com/index.php?id=868.
Мнения стран – членов НАТО относительно того, кто должен вступить в ряды организации, расходились, а Россия выступала против расширения состава НАТО в принципе. Как отмечал Евгений Примаков, «Россия непреклонна в своем несогласии с экспансией НАТО, поскольку это приводит военный альянс непосредственно к ее границам без каких бы то ни было реальных оснований» {222} .
В 2002 году, в преддверии окончательного решения о расширении НАТО, США выступили главным сторонником здорового расширения. Германия и Франция придерживались более осторожной позиции, озабоченные тем, как на это может отреагировать Россия. Осторожность проявляла и Великобритания, выступая за меньшее число участников альянса. Государства Северной, а также Центральной Европы были самыми ярыми сторонниками принятия в НАТО стран Балтии, тогда как государства Южной Европы упирали главным образом на необходимость укрепить южный фланг альянса. В итоге сформировалось три мнения – принять в альянс всех семерых кандидатов, только часть из них или вообще не принимать никого. Причем третье мнение не имело реальных шансов {223} . В конце концов альянс утвердил план «Большого взрыва»: выдал приглашение трем прибалтийским государствам – Эстонии, Латвии и Литве, – а также государствам Центральной Европы – Румынии, Болгарии, Словакии и Словении – вступить в НАТО в 2004 году. В Декларации пражской встречи НАТО на высшем уровне отмечалось: «Мы приветствуем значительные достижения Совета Россия – НАТО» и «полны решимости активизировать и расширять наше сотрудничество с Россией» {224} . Официальная реакция России была сдержанной. Однако за ней скрывались глубокая обида и возмущение, что Соединенные Штаты снова, в который уже раз, пренебрегли интересами России.
222
Евгений Примаков. Годы в большой политике. С. 64.
223
Из обсуждений, в которых автор участвовала в период работы в Бюро политического планирования Госдепартамента и в формате США – НАТО, а также на встрече Совета евроатлантического партнерства в Риге, 2001 год.
224
“Prague Summit Declaration,” www.nato.int/docu/pr/2002/p02-127e.htm.
К концу 2002 года России пришлось мириться с тремя инициативами администрации Буша, против которых она раньше выступала: односторонний выход США из Договора по ПРО; Договор об СНП, умалявший значение контроля над стратегическими вооружениями; расширение НАТО за счет членства трех прибалтийских государств. В ответ на возражения российской стороны официальные представители США утверждали, что опасения Москвы по поводу расширения НАТО и планируемой США системы противоракетной обороны не имеют под собой почвы, поскольку ни то ни другое не направлено против России. Американские официальные лица полагали, что на личном уровне такие люди, как Сергей Иванов, Игорь Иванов и сам Путин, прекрасно понимают это. Тем не менее Кремль в высшей степени двойственно относился к проводимой США политике, и у российской стороны возник вопрос: а чего же, собственно, добилась Россия, когда поддержала военные действия США в Афганистане?
Сохранялись и другие проблемы двусторонних отношений. Вашингтон по-прежнему критиковал Москву за непрекращающуюся помощь Ирану в ядерной области, в особенности после того, как Путин заявил, что Россия выходит из соглашения по Бушеру, достигнутого в рамках Комиссии Гор – Черномырдин. В июле 2002 года Россия подписала с Ираном контракт на строительство в следующем десятилетии еще пяти ядерных реакторов гражданского назначения, что не могло не вызвать неудовольствие представителей американских властей {225} . А для России это была возможность получить миллиарды экспортных долларов. Путин пригласил посетить Россию с официальным визитом северокорейского лидера, известного затворническим образом жизни, Ким Чен Ира – главного, по мнению США, распространителя ядерного оружия и важной части той самой «оси зла». Позитивная риторика и более активное двустороннее сотрудничество могли лишь до некоторой степени сгладить существенное расхождение интересов, порожденное асимметрией в могуществе двух стран, а также тяжелым процессом внутренней трансформации России.
225
Baker and Glasser, p. 221.
Путинская «вертикаль власти»
Если в бытность кандидатом в президенты Джордж Буш-младший критиковал внутреннее положение в России и осуждал войну в Чечне, заявляя о решимости поддерживать права человека и демократию, то после 11 сентября он редко когда касался внутренней политики России, а Путина постоянно называл реформатором и патриотом. И все же сотрудники администрации Буша отчетливо делились на две группы – те, кто больше сосредоточивался на интересах, и те, кого больше волновали ценности. Внутриполитическая эволюция России и в самом деле давала массу поводов для тревоги. В первые два года, что Путин находился у власти, он изгнал из страны двух олигархов, Бориса Березовского (который многое сделал, чтобы Путин пришел к власти) и Владимира Гусинского, и отобрал в пользу государства выстроенные ими медиаимперии, что усилило контроль властей над распространением информации. Путин был научен горьким опытом трагедии на подводной лодке «Курск»: в разгар драмы он не успел вернуться из отпуска, чтобы лично руководить спасением утонувшей подлодки, на борту которой погибло 118 моряков, за что СМИ обрушили на него ураганную критику. Это, видимо, и убедило Путина, что пришло время ограничить свободу слова {226} . Путин занялся централизацией политической власти, стягивая все нити управления в свои руки. Было сформировано семь федеральных округов, и Путин поставил руководить ими своих полномочных представителей, которые подчинялись непосредственно президенту. Он был полон решимости восстановить порядок и государственность в России. Так называемая «вертикаль власти» была задумана для того, чтобы сосредоточить беспрецедентные возможности контроля на самой верхушке политической пирамиды.
226
Hill and Gaddy, pp. 198–199.
Самый знаменательный шаг по укреплению собственной власти Путин предпринял еще в 2000 году, когда пригласил богатейших российских олигархов в богато декорированный Голубой зал Кремля. «Вы сами формировали это государство, – обратился он к ним, – через подконтрольные вам структуры, поэтому не надо пенять на зеркало». Отныне, предупредил Путин, если они хотят сохранить свои активы, в большинстве своем добытые за счет непрозрачных схем 1990-х годов, им лучше держаться подальше от политики. При соблюдении этого условия «пересмотра итогов приватизации не будет» {227} . Стремясь упрочить собственную легитимность, Путин возродил некоторые символы советской поры, в том числе мелодию старого советского государственного гимна, правда, с новым текстом, – Борис Ельцин публично высказался против такого шага. К началу 2001 года Путин уже сосредоточил в своих руках почти все рычаги власти и нейтрализовал большинство влиятельных игроков, сохранивших свои посты со времен Ельцина. Вместо них Путин перевел из Санкт-Петербурга в Москву своих бывших коллег, многие из которых в прошлом были сотрудниками спецслужб и потому получили обобщенное название «силовики». Силовики, оказавшись на ключевых постах, начали утверждать свое влияние во всех органах власти, а также в некоторых сферах бизнеса. Они также стали энергично аккумулировать в своих руках активы, в том числе и те, что ранее были конфискованы у изгнанных олигархов {228} . Под знаменем спасения России от хаоса и нищеты 1990-х годов Путин начал подчинять регионы центру и взял под контроль информационные потоки в стране, апеллируя к таким исконно российским ценностям, как «державность».
227
Putin, Russia and the West, part 1; Baker and Glasser, p. 87.
228
Lilia Shevtsova, Putin’s Russia (Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2005), pp. 114–120; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2004. С. 372–376.
Накануне войны в Ираке
В 2002 году стало окончательно ясно, что в администрации Буша наметились серьезные расхождения насчет того, какую политику следует проводить в отношении Москвы. По этому вопросу сложились как минимум три группы чиновников разных ведомств. В первую группу входили те, кто скептически относился к контролю над вооружениями, идеологические противники Договора по ПРО в Государственном департаменте, Пентагоне и аппарате вице-президента. Они считали, что США должны воспользоваться преимуществами, которые открывает слабость России («второразрядного смутьяна с бесполезными бомбами», как отзывались о России некоторые из представителей этой группы), и постепенно выхолащивать договоры о контроле над вооружениями, сохранившиеся со времен холодной войны. Внутренняя политика России и ситуация в стране представителей этой группы практически не интересовала. Ко второй группе относились сотрудники и представители руководства Госдепартамента, Совета национальной безопасности и Министерства торговли – умеренные прагматики, считавшие необходимым улучшать отношения с Россией. Они придавали большое значение сотрудничеству с Россией по широкому спектру политических и экономических вопросов и были убеждены, что относиться к России следует дипломатично, с уважением. Кондолиза Райс, в основном разделявшая эту позицию, считала: в сотрудничестве с Россией пора исходить из того, что холодная война уже закончилась, однако ее критиковали коллеги из других ведомств, не разделявшие ее убеждений.
Один высокопоставленный сотрудник Госдепартамента из числа умеренных описывает бесплодные межведомственные распри по поводу отношений с Россией: идеологические разногласия временами выливались в партизанскую войну вокруг того, докладная записка какого из противоборствующих лагерей ляжет на стол президента США. По этому поводу один чиновник задался вопросом: а не сидят ли в Вашингтоне сразу два разных правительства? В определенном смысле это были различия между идеологами и прагматиками. Но в администрации Буша существовала и третья группа – неоконсерваторы. Их интересовали события внутриполитической жизни России, и, по их мнению, президент Буш должен был критиковать Россию за войну в Чечне и нарушения в области прав человека. Правда, когда сами США допускали перегибы во время войны в Афганистане, в хоре осуждения голоса неоконсерваторов звучали не так уж громко.
Что же касается политики России в отношении Америки, то процесс принятия внешнеполитических решений при Путине был объектом оживленных обсуждений и домыслов как в России, так и в США. Считалось, что в окружении президента есть как люди идеологизированные, так и прагматики и что определенные круги в министерствах обороны и иностранных дел куда более критически, чем руководство кремлевской администрации, относятся к развороту Путина в сторону Запада и его поддержке Соединенных Штатов. Но не было никакой ясности по поводу того, с кем консультируется российский президент, прежде чем принимать решения. Может, в России и не существовало консенсуса по поводу политики в отношении США, но было ясно, что есть один-единственный «решающий голос», как Буш когда-то охарактеризовал свою собственную роль. Этот решающий голос – Владимир Путин – мог взять верх над своими критиками, продолжавшими лелеять обиды на дурное обращение Америки с Россией.