Политическая наука №1 / 2014. Формы правления в современном мире
Шрифт:
1) президент республики избран на основе всеобщего голосования;
2) он обладает достаточно существенными полномочиями;
3) ему противостоят премьер-министр и министры, обладающие исполнительной и правительственной властью, и они сохраняют полномочия в случае, если парламент не проявляет оппозиции по отношению к ним» [Duverger, 1980, p. 166].
Основная проблема, заключенная в определении Дюверже, – это определенная размытость второго критерия, а именно – неопределенность содержательного наполнения в словосочетании «существенные полномочия» (considerable powers). При наличии подобной формулировки данная составляющая определения полупрезиденциализма все же субъективна, лишена конкретики и не может быть воспринята однозначно при отсутствии объективных критериев для определения того, какие полномочия можно отнести к существенным либо значительным.
Вслед за
Еще одна попытка дефиниции принадлежит Хуану Линцу, ограничившемуся следующими двумя критериями: наличием президента, избранного гражданами непосредственно либо путем косвенных выборов, однако не номинированного парламентом; наличием премьера, нуждающегося в доверии со стороны парламента [см.: Linz, 1994, p. 48].
Данных критериев может показаться достаточно, однако при этом остается без ответа вопрос о полномочиях президента, премьера и парламента, что, на наш взгляд, немаловажно. Линц указывает на необходимые, однако недостаточные критерии, определяющие сущность полупрезиденциализма. В дополнение к этому определение Линца опять же позволяет включить в число полупрезидентских стран ряд стран с парламентской формой правления.
В противоположность подхода Линца Джованни Сартори в своем труде, посвященном сравнительному исследованию конституционного дизайна, предлагает достаточно пространное и громоздкое определение полупрезиденциализма [см.: Sartori, 1994, p. 132]. Наконец, Робертом Элджи было предложен вариант, во многом напоминающий определение Линца, когда полупрезиденциализм понимается как ситуация, при которой всенародно избранный на определенный период времени президент существует вместе с премьер-министром и кабинетом, ответственным перед парламентом. Элджи причисляет к данной категории около 50 стран мира [см.: Elgie, 1999, p. 13, Elgie, 2005, p. 100].
Предложив данное определение, автор дифференцирует полупрезидентские страны именно по объему президентских полномочий, выделяя три типа полупрезиденциализма: высокопрезиденциализированный полупрезидентский режим («highly presidentialized semip-residential regime»), полупрезиденциализм с церемониальным президентством и влиятельным премьер-министром и полупрезиденциализм с балансом внутри исполнительной власти; последние два типа потенциально нестабильны ввиду возможного институционального конфликта [см.: Elgie, 2005, p. 101–102].
Описывая основные характеристики полупрезиденциализма, Элджи оставляет в стороне вопрос об объеме полномочий президента, давший первоначальный повод для критики определения Дюверже. Видимо, поэтому в дальнейшем авторы обходили данную проблему, обращая внимание на принцип избрания и наличие дуализма внутри исполнительной власти – в плане как ее ответственности, так и разделенности между президентом и премьер-министром.
Существует ряд определений полупрезидентской системы, которые, обладая преимуществами, в то же время либо страдают описательным характером в ущерб аналитическим свойствам (например, определение Дж. Сартори), либо уделяют внимание какой-либо из функций системы (например, определение П. О'Нила), либо вовсе устраняют из анализа процесс формирования основных политических институтов. В итоге в зависимости от характера определения полупрезиденциализма в данную категорию можно включить различные страны. Так, определения полупрезиденциализма, которые указывают на наличие премьера и президента, но не указывают на способ избрания президента (вернее – на необходимость его непосредственного избрания, как это не было сделано О'Нилом), позволяют включить в число полупрезидентских и страны с парламентской формой правления.
Говоря об альтерантивных концепциях полупрезиденциализма, необходимо указать и на иную тенденцию, существующую в политической науке, а именно – на отрицание данного понятия, попытку его подмены иными или вовсе изъятия из научного оборота. Помимо либо вместо определения системы как «полупрезидентской» в современной политической литературе ей дают и другие определения, такие как «биполяризованная президентская республика», «квазипарламентское правление», и т.д. Хуан Линц наиболее адекватным считает понятие «система с дуалистической исполнительной властью» [см.: Linz, 1994]. Шугарт и Кэри в своем исследовании, отвергая понятие полупрезиденциализма, выдвигают следующие две категории: «премьер-президентский режим» и «президентско-парламентский режим». Первый характеризуется верховенством премьера над президентом, а второй – верховенством президента [см.: Shugart, Carey, 1992]. Соглашаясь с содержанием определения полупрезиденциализма, введенным Дюверже, Шугарт и Кэри обозначают данный тип как «премьер-президентский режим» [Shugart, Carey, 1992, p. 23]. При этом они добавляют и поясняют критерии Дюверже следующим образом: несмотря на наличие всенародно избранного президента, последний, являясь главой государства «в рамках премьер-президенциализма, не обязательно, в отличие от президентциализма, является главой исполнительной власти, а скорее должен сосуществовать с премьером, который – глава правительства» [Shugart, Carey, 1992, p. 23].
Шугарт и Кэри также предполагают наличие у президента в премьер-президентском режиме ряда существенных полномочий, таких как право вето в области законотворческого процесса и формирования правительства, выдвижение либо назначение кандидатур министров (но не смещения, что окажется существенным фактором в их дальнейшем исследовании) в дополнение к выдвижению кандидатуры премьера, роспуску парламента и т.д. [Shugart, Carey, 1992, p. 23–24]
Однако, на взгляд Шугарта и Кэри, премьер-президентский режим существенно отличается от президентско-парламентского, который характеризуется следующими основными чертами: всенародное избрание президента; президент назначает и смещает членов кабинета; министры кабинета являются субъектами парламентского доверия; президент обладает правом роспуска парламента, либо правом законотворчества, либо и тем и другим [Shugart, Carey, 1992, p. 24].
Исследователи утверждают, что наличие у президента права назначения и смещения членов кабинета, где последние параллельно являются субъектами парламентского доверия, подчеркивает первенство президента. При премьер-президенциализме же, наоборот, президент хотя и обладает определенными полномочиями, все же вынужден считаться с премьер-министром, а кабинет ответствен только перед парламентом 4 . Согласно Шугарту и Кэри, основное отличие премьер-президенциализма от президентско-парламентской системы заключается в процессе и полномочиях в сфере назначения: в отличие от премьер-президенциализма, где президент, назначая премьера или членов кабинета, должен получить парламентское одобрение, и в дальнейшем кабинет ответствен только перед законодательным органом, в рамках президентско-парламентской системы президент назначает членов правительства, которое в процессе назначения может не нуждаться в выражении парламентом вотума доверия, но в дальнейшем несет ответственность как перед президентом, так и перед парламентом.
4
Здесь кажется целесообразным напомнить, что во французском варианте полупрезиденциализма президент не обладает полномочиями по смещению премьер-министра, который может быть смещен лишь путем выражения вотума недоверия парламентом, либо – согласно сложившейся политической традиции – подав в отставку.
На наш взгляд, при анализе полупрезиденциализма необходимо учитывать как характер формирования основных (макрополитических) институтов, так и содержание и характер их взаимодействия. В таком случае полупрезиденциализм может быть определен как республиканская форма правления, при которой всенародно избранный на определенный срок глава государства – президент – обладает полномочиями в сфере законотворчества (включая право вето), а также по назначению (непосредственному либо косвенному) правительства во главе с премьер-министром, которые являются субъектами парламентского доверия. В качестве возможного дополнительного атрибута президентских полномочий может выступить право главы государства на роспуск законодательного органа.