Политические и избирательные системы государств Европы, Средиземноморья и России. Том 3. Учебное пособие

Бурдукова Ирина И.

Великобритания с 1688 года по настоящее время не испытывала потрясений. События 1688 года были по своей природе революционными и породили некое подобие конституции – Билль о правах, который остается в силе и по настоящее время. В то время в мире еще не было ни одной писаной конституции. Билль был пионером в некотором ограничении власти, определяя права и свободы граждан. Вслед за Биллем были приняты акты конституционного характера – например, закон о престолонаследии 1701 года, который является ни чем иным, как реакцией Парламента на необходимость четкой характеристики отдельных звеньев системы государственного управления. К статутам, составляющим конституцию Великобритании, обычно относят:

– Великую Хартию Вольностей 1215 года;

– Habeas corpus act 1679 года;

– Билль о правах 1689 года;

– акт о престолонаследии 1701 года;

– акт об объединении с Шотландией 1706 года;

– акт о парламенте 1911 и 1949 гг.;

– акт о местном управлении 1972 года;

– акт о палате общин 1978 года;

– акт о гражданстве 1981 года;

– акт о народном представительстве 1983 года.

Основным

требованием, предъявляемым к правовым актам, является их соответствие социальным реальностям. Поэтому за последние 300 лет в конституционные акты было внесено много изменений, дополнений и поправок. Но осуществлялось это без четкой систематизации и в подавляющем большинстве воспринималось как фиксация реалий политической жизни, то есть адаптация новых обычаев, часть из которых просто получила статус конституционных соглашений или конвенций. Понятие «конвенция» используется часто при решении политических вопросов.

Оригинальность английского конституционализма заключается в том, что компетенция государственных органов определяется не только в статутах (что встречается очень редко), но и в конституционных соглашениях. В них нет концепции государства, но есть регламентированный факт существования Короны. За весь 300-летний период истории Великобритании после революции, никогда не ставился официально вопрос об упразднении монархии.

Система правления Великобритании внешне выглядит так, словно ее центральные институты – корона, правительство и парламент, – в течение столетий оставались неприкосновенными, словно их взаимосвязи не подвергались преобразованиям, а неизменность являлась и является характерной чертой существующей политической системы. И действительно, не только форма существования, но и важнейшие обычаи и церемониалы, определяющие режим работы органов центрального аппарата, не претерпели за длительный период существенных изменений. Примером этому может служить традиционное соблюдение многовековых правил парламентской процедуры, а также сохранение особых организационных форм, например, существующего с 1377 года по сей день почетного института спикера нижней палаты парламента. Однако, сегодня, наряду с парламентом, огромную роль играет и премьер-министр, и правительство, и кабинет в принятии решений.

В наименьшей степени подвергались изменениям центральные политические институты. Важнейшим из изменений за прошедшие 300 лет был переход в XVIII в. большей части властных полномочий от монарха к премьер-министру. В начале XVIII в. еще возможен был спор о том, в какой мере министры зависят от монарха, а в какой от парламента. В дальнейшем роль королевской власти все более надает, что находит выражение в принципе юридической безответственности монарха, за все действия которого отвечает какое-либо учреждение или министр. Формирование кабинетной системы ставит правительство в полную зависимость от парламента и, в частности, Палаты общин. Сущность этой власти в полном контроле парламента над бюджетными ассигнованиями, приостановив которые он может парализовать деятельность любой отрасли администрации или исполнительной власти правительства в целом. Поражение кабинета в Палате общин при обсуждении важного вопроса или путем прямого голосования доверия правительству вызывает автоматическую его отставку или роспуск парламента с последующим повторным голосованием. Средством давления на правительство и осуществление текущего контроля над его деятельностью часто становится также обсуждение вопросов кредитования но определенным статьям бюджета. Таким образом, специфический характер британского конституционализма состоит в особой системе регулирования отношений законодательной и исполнительной властей – не путем зафиксированных в конституции юридических норм, а фактически путем обычно-правовых прецедентов или системы так называемых парламентских соглашений. Эта особенность английского конституционализма, на которую обращали внимание все его исследователи от Локка и Блекстона до Дайси и Беджгота, стала предметом идеализации не только в самой Великобритании, но и в других странах Европы, где господствовал монархический конституционализм: во Франции (Монтескье, Сийес и Констан), в Германии (в трудах либеральных мыслителей от Гегеля до Гнейста) и России (в трудах таких западнически ориентированных конституционалистов как Ковалевский, Виноградов и Милюков). В этих странах архаические и традиционацистские черты британской политической системы истолковывались не как недостаток, а как преимущество, сама же она являлась образцом постепенного, эволюционного или «органического» перехода от абсолютизма к представительному правлению. [17]

17

Всеобщая история государства и права / Под ред. К. И. Батьера. М., 1999; См.: Черниловский З. М. Всеобщая история государства и права. – М., 1996.

По форме правления Великобритания является парламентарной монархией, существующей с начала IX в., когда объединились семь королей, прежде враждовавших между собой (с перерывом с 1649 по 1660 гг. при диктатуре Кромвеля).

В английской государственно-правовой доктрине принято ставить на первое место в системе государственных органов монарха, который является главой государства и признается источником суверенной власти. В Великобритании действует кастильская система престолонаследия, в соответствии с которой королевский трон передастся по наследству старшему из сыновей бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери. С 1952 года трон занимает Елизавета II. Елизавета II – 42-й монарх Великобритании и шестая по счету королева. Она принадлежит к династии Виндзоров.

Полномочия монарха существуют в форме королевских прерогатив, то есть исключительных прав, не

исходящих от парламента. Прерогативы монарха Великобритании можно подразделить на личные и политические. К числу личных относятся: право на атрибуты монаршей власти (корона, мантия, трон, скипетр и держава, титул), право на содержание, право иметь королевский двор. Во времена правления отца нынешней королевы Георга VI была установлена еще одна королевская прерогатива – освобождение от уплаты налогов, но в начале 90-х годов Елизавета II добровольно от нее отказалась. Политические прерогативы монарха формально являются весьма обширными, но на практике, в настоящее время, самостоятельно им не используются. В большинстве случаев они действуют лишь номинально, их также можно классифицировать. Во взаимоотношениях с парламентом полномочия монарха характеризуются прежде всего тем, что он может посещать заседания парламента без специального приглашения. Из этого правила установлено единственное исключение, связанное с еще одной королевской прерогативой. Каждый год, осенью, именно королева открывает очередную сессию парламента, выступая на совместном заседании палат с тронной речью, подготовленной для нее правительством. Формально-юридически, только в это время парламент заседает в полном составе, что считается крупным политическим событием, поскольку устам и королевы излагается программа, с которой правительство выходит на очередную парламентскую сессию. Еще одна прерогатива монарха во взаимоотношениях с парламентом – подписание принятых им законов. С этой прерогативой связана следующая – право королевского вето, которое формально имеет абсолютный характер, но с 1707 года не используется, и, наконец, именно монарху в Великобритании принадлежит право роспуска нижней палаты парламента – Палаты общин.

Во взаимоотношениях с правительством статус монарха характеризуется тем, что он назначает премьер-министра. Однако фактически им становится лидер партии, победившей на выборах в Палату общин. Поэтому, в большинстве случает, акт назначения является формальностью. Тем не менее, иногда возникают достаточно сложные ситуации, когда решающим может стать слово монарха. Например, в 1957 году и 1963 году в руководстве Консервативной партии, победившей на выборах, не было единства по кандидатуре премьер-министра. Елизавета II, поддержав, соответственно, кандидатуры Г. Макмиллана и А. Дугласа-Хьюма определила выбор. В 1974 году, благодаря позиции королевы, лейбористы, не имевшие большинства в Палате общин, смогли сформировать правительство. Монарх является главнокомандующим вооруженными силами Великобритании. С подачи премьер-министра, он назначает высших должностных лиц в армии, присваивает воинские звания (личное воинское звание королевы – полковник), награждает знаками отличия. Внешнеполитические полномочия монарха определяются, прежде всего, тем, что он выступает главой Британского Содружества, в состав которого входят, в настоящее время, 49 государств, причем 18 из них, включая Канаду, Австралию и Новую Зеландию, признают Елизавету II и в качестве своего главы государства. Именно королева промульгирует конституции государств, входящих в состав Содружества. В Великобритании от имени монарха объявляются амнистия и помилование, назначаются судьи, возбуждаются и ведутся уголовные дела, выносится приговор. По статусу король (королева) Великобритании является главой англиканской и пресвитерианской церкви. Все акты, исходящие от королевы, подлежат контрассигнации премьер-министра. В соответствии с конституционным обычаем монарх не может издать ни одного акта без согласия премьер-министра.

Институт монархии сохраняется в Великобритании как символ единства нации, преемственности в ее развитии, гарант стабильности в обществе. Монархия имеет некоторые преимущества, отсутствующие у республиканской формы правления. К ним можно отнести политический нейтралитет монарха (недопустимость его членства ни в одной политической партии), его компетентность и информированность в вопросах управления, обеспечиваемые многолетним опытом; подготовкой к достойному исполнению своих задач с детства, возможность сохранения монархом своего статуса независимо от соотношения политических сил.

Парламент Великобритании включает монарха, Палату общин и Палату лордов. Исторически Палата общин формировалась как представительство «простолюдинов», а Палата лордов – знати.

Нижняя палата – Палата общин – избирается путем всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании сроком на 5 лет. В голосовании имеют право принимать участие не только граждане Великобритании, но и граждане Ирландии, Британских доминионов, если они постоянно проживают на территории соответствующего избирательного округа. В то же время не имеют права избирать и быть избранными в парламент лица аристократического происхождения, имеющие титул не ниже барона (баронессы), поскольку они могут заседать в палате лордов. Численность депутатов Палаты общин – 651 человек.

Руководит Палатой общин председатель палаты – спикер. У него имеются три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета всей палаты. Спикер избирается палатой на весь срок ее полномочий и представляет палату в сношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой-либо партии. Спикеру оказывают помощь партийные «кнуты», которые следят за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной фракции.

Важным структурным элементом Палаты общин служат парламентские комитеты. Они образуются, в основном, для предварительного обсуждения законопроектов. Комитеты английского парламента подразделяются на постоянные и временные. Постоянные, в свою очередь, делятся на 3 вида: комитет всей палаты; неспециализированные и специализированные. Комитет всей палаты представляет собой весь ее состав. Он созывается для обсуждения конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации (в последнем случае – по желанию правительства). На заседаниях комитета всей палаты председательствуют поочередно заместители спикера.