Политика и рынки. Политико-экономические системы мира
Шрифт:
Именно по этому пункту в отношении планирования государственными учреждениями существует путаница. Часто на учреждения возлагается широкая ответственность вести свою деятельность «в интересах государства». В своем формальном планировании учреждения, таким образом, обречены на безуспешные синоптические попытки определить, в чем состоит этот государственный интерес, или на тяжеловесные попытки обеспечить или, по крайней мере, не мешать достижению всего множества тех общественных ценностей или целей, которые фигурируют в их представлении о государственном интересе12. Попытка президента Джонсона привязать системный анализ к составлению финансового бюджета программ по формуле «РРВ»* потерпела неудачу именно таким образом.
Полиархические
В своих аппроксимациях модели-2 и практике стратегического подхода к разработке политики полиархические системы не являются совершенно одинаковыми. Они различаются между собой по характерным для каждой из них процессам взаимодействия. Для американской системы свойственно широкое распространение права «вето», благодаря чему новые политические инициативы легко остановить и отменить. У конгресса США есть приблизительно 250 подкомитетов, и у каждого их них — значительные возможности в использовании «вето»; но право «вето» применяется повсеместно, а не только в конгрессе. Соответственно, в американской системе и других подобных системах успешное проведение политики требует мобилизации широкой поддержки, специфической для данного вида политики. Противоположностью этого является британская система, в которой избиратели делают свой выбор из относительно упорядоченного списка партий, а победившая партия делегирует значительные полномочия в принятии решений премьер-министру и кабинету министров. Поэтому в дальнейшем им не приходится мобилизовывать каждый раз новую коалицию для поддержки каждого из необходимых политических решений13. Одна система действует через ряд последовательно связанных рабочих комитетов и комиссий законодательного большинства (или даже более крупных коалиций, необходимых для преодоления «вето»); другая — через одно большинство, наделенное более долговременными полномочиями и делегирующее власть и широкие полномочия в сфере принятия решений некоему органу власти, который действует вплоть до его роспуска.
Аналогично и группы интересов по-разному играют свою роль во взаимодействиях, характерных для модели-2. Они могут принимать участие в различных элементах системы как в Соединенных Штатах, или же преимущественно через тесные отношения с государственной службой, так и в Великобритании или Франции. Более того, большинство полиархических систем является многопартийными системами, склонными выбирать представителей специфических групп по религиозному, этническому или идеологическому признакам, и избранные представители этих групп затем приходят к согласию друг с другом путем парламентских переговоров14. Немногие другие, и среди них Великобритания и Соединенные Штаты, действуют через партии, которые проводят относительно больше переговоров с различными заинтересованными сторонами перед выборами, так что на выборах каждая партия предлагает избирателям комбинацию нескольких политических стратегий и решений, а не презентацию программы по единственному вопросу или проблеме15. В своем крайнем проявлении двухпартийная система позволяет избирателям решать, из кого будет сформирован кабинет, — в него войдут лидеры победившей партии. В многопартийной системе состав кабинета формируется в процессе парламентских переговоров.
Широкая фрагментация власти, разделение полномочий, система сдержек и противовесов, многосторонние «вето», слабо развитая партийная дисциплина, многочисленные относительно независимые законодательные комитеты вместо одного-единственного комитета, который играл бы роль кабинета правительства, — все эти отличительные черты американской системы делают ее крайним вариантом модели-2 в отличие, скажем, от несколько более синоптической и близкой к модели-1 системы разработки политики премьер-министром и кабинетом правительства в Великобритании. Однако обе системы являются аппроксимациями модели-2 и далеки от модели-1.
При том, что различные формы полиархии имеют своих убежденных защитников и располагают сильными аргументами каждая в свою пользу, у нас нет достаточных оснований для того, чтобы связывать их различия в структуре с различиями в эффективности. Британская система вызывает восхищение, оказываясь в состоянии избегать многих эксцессов, являющихся следствием фрагментации власти, в том числе таких, как слабость инициативы, легко преодолеваемый барьер «вето» и быстро растущая активность узкопартийных группировок, свойственных американской системе. Британской же системе вот уже в
Препятствия синоптическому подходу
Неизбежность того, что в полиархических странах с рыночной экономикой планирование останется стратегическим, а не синоптическим, можно понять, обратившись вновь к определенным различиям между моделью-1 и моделью-2, от которых произошли две концепции планирования. Синоптическое планирование, как, казалось бы, должно следовать из этих моделей, будет возможным, если:
1) задача, которую требуется решить, не выходит за пределы возможностей человеческого познания;
2) если существуют оговоренные критерии (а не социальный конфликт по поводу ценностей) для оценки принимаемых решений;
3) если у тех, кто решает задачу, есть достаточно стимулов придерживаться синоптических методов анализа до полного его завершения (а не пользоваться эмпирическими законами и правилами, рутинными процедурами решения, интуитивными суждениями и прочими подобными методами).
Все эти три условия необходимы для синоптического планирования или синоптической разработки политики.
Первое условие не выполнимо ни для одной крупной политико-экономической проблемы или задачи, стоящей перед современным государством. Что касается второго условия, то, принимая во внимание обостряющиеся проблемы ядерных вооружений, мирового устройства, защиты окружающей среды и сохранения энергоресурсов, не исключено — граждане и правители всех стран мира все больше и больше будут приходить к убеждению, что все мы должны жить (или умереть) вместе, как единое человечество. Если так, то можно ждать появления некоторых критериев, одобряемых всеми. Что же касается третьего условия, то препятствия, сдерживающие применение синоптических методов анализа, становятся мощным барьером на пути синоптического планирования и синоптической выработки политики. Хотя расчеты с помощью компьютерной техники и другие новые технические возможности, подтверждающие силу человеческого разума, во многих случаях сделали процесс анализа по-новому увлекательным, большинство сложных задач, с которыми приходится иметь дело законодателям и представителям государственной власти, все еще «решаются» на основании беглого, поверхностного анализа — далеко не синоптического.
Синоптический анализ очень дорогостоящ. У представителя власти просто нет ни времени, ни терпения для проведения исчерпывающего анализа, а даже если бы он и захотел его провести, у него не окажется достаточно большого штата сотрудников. Следовательно, то, что якобы является синоптическим решением поставленной задачи, на самом деле совершается на базе выработки интуитивных суждений, доля и роль анализа в которых еще не полностью понятны. В другом случае решение достигается при использовании идеологических указаний и директив, зачастую совершенно неадекватных или попросту глупых, или же при помощи здравого смысла, который несет в себе влияние как старых предубеждений, так и старых понятий, или же при помощи моральных принципов и установок, которые при более пристальном рассмотрении оказываются недостаточными для решения задачи, стоящей на повестке дня, или же посредством обращения к различного рода мнениям и убеждениям, представляющим унаследованные предубеждения, пристрастия и предрассудки, мифы, недоразумения, условности, сомнительные эмпирические правила и прочее в том же духе, среди которых, вполне возможно, будут и некоторые пригодные к использованию представления. В любом случае — ни намека на синоптический подход.
Иногда высказываются предположения о том, что синоптический подход более возможен, если — и это «если» имеет вес — решение каждой подзадачи системы является в большой степени независимым от решений каждой из них в отдельности. Отсюда делается вывод, что традиционно представляемое централизованное планирование по типу модели-1 является, таким образом, возможным и приемлемым. Более правильным будет заключение о том, что оно возможно, но неприемлемо, так как не является необходимым. Независимость подзадач в отношении друг друга требует отсутствия централизованной координации решений. Для независимых подзадач и их независимых решений, если они существуют в действительности, децентрализованный процесс принятия решений и плюралистическая политика будут работать так же успешно, как и централизованный синоптический процесс.