Политика и рынки. Политико-экономические системы мира
Шрифт:
Часть VIII
ДРУГИЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ?
Глава 23
РАЗРАБОТКА ПОЛИТИКИ И ПЛАНИРОВАНИЕ
Каковы альтернативные методы политико-экономической организации, которые до сих пор мы оставляли без рассмотрения? Проведя соответствующий поиск, мы обнаружим три явления, которые могут указывать на появление новых альтернатив. Одно — это попытка более научного подхода к разработке политики,
В данной главе мы рассмотрим первое из этих трех явлений: экономическое планирование. Мы также можем использовать описание планирования в системах рыночной экономики для того, чтобы получить еще одну точку для сравнения их с коммунистическими системами. У многих мыслящих людей не вызывает никаких сомнений то, что будущее — за теми, кто планирует. Они уверены: полиархические системы с рыночной экономикой не смогут выжить, если не будут планировать лучше, чем коммунистические системы, пусть даже используя какие-то свои, особые способы и методы*.
Две разновидности планирования и разработки политики1
Зная различие между двумя моделями гуманитарного общества — в оценке интеллектуальных способностей человека, — мы можем провести различие и между двумя методами планирования и разработки политики. Один, свойственный модели-1, мы назовем синоптическим, особо отметив широту и профессионализм предпринимаемого в рамках этого метода анализа. Другой, соответствующий модели-2, мы назовем стратегическим, тем самым подчеркнув ограниченность его интеллектуальных притязаний и, соответственно, необходимость интеллектуальной стратегии, которая должна направлять неизбежно неполный анализ*.
Необходимость для интеллектуальной стратегии — быть четко понятой. Так как люди в модели-2 не могут справиться со своими социальными проблемами интеллектуальными методами, они находятся в зависимости от различных механизмов, призванных упростить процесс решения проблем. Среди них — метод проб и ошибок, эмпирические законы и правила, а также упорядоченные традиционные ответы, выработанные для решения проблем различных категорий. Одна из общепринятых стратегий для разработчика политики — действовать дискретно и последовательно, шаг за шагом, тесно увязывая цели и средства. При такой стратегии политик меньше озабочен «правильностью» решения стоящей перед ним проблемы, а больше — продвижением вперед. Он меньше занят предопределенным набором целей и задач, а больше — исправлением неудовлетворенности от политики, проводимой в прошлом, пока и цели, и политика подвергаются пересмотру2.
Рассмотрим два метода разработки политики и планирования по программе широкого дорожного строительства шоссе со сроком реализации 20 лет. Синоптическая теория требует, чтобы все шоссе, строительство которых предлагается осуществить, рассматривались как компоненты интегрированной, комплексной системы и чтобы ни один проект не утверждался иначе, чем в соответствии с другими. Однако политики или плановики, действующие в соответствии со стратегическим принципом, будут строить свою деятельность исходя из предположения, что они не могут четко предусмотреть все события в ближайшие 20 лет. Они будут также уверены, что не в их силах охватить всю схему соединений между потоками транспорта, из-за которой строительство дороги в одном направлении зависит от того, как спроектированы другие дороги. Соответственно, они примут в текущий момент времени решение о строительстве некоторых необходимых шоссе, а затем проанализируют результаты, прежде чем приступать к планированию следующих**.
В модели-2 люди также зависят от социальных взаимодействий в достижении результатов, которых они не в состоянии достичь аналитически. К взаимодействиям относятся рыночные взаимодействия, участие в голосованиях, ведение переговоров. Одной из таких возможностей в числе многих других является радикальная децентрализация с целью разбиения
Возьмем случай формирования политики распределения дохода в США. Ни одна из формирующих политику организаций не несет ответственности за распределение доходов. Ответственными за разработку и проведение политики в отношении доходов престарелых граждан назначены или считают себя несколько организаций — среди них соответствующие комитеты конгресса США, сам конгресс целиком, а также региональные и местные правительства и органы власти. За политику в отношении перераспределения доходов в пользу семей, имеющих детей-школьников, отвечают местные налоговые органы, правительства штатов и школьные попечительские советы на местах. Рыночные процессы и налоговые органы — основные факторы, от которых зависит доля дохода, перераспределяемого работникам, работающим по найму и получающих за свой труд заработную плату. Ни какая-либо организация, ни частное лицо в отдельности не занимаются координацией этих частей. Части, тем не менее, координируются — ведь различные отдельные разработчики и создатели политики, очевидно, должны принимать друг друга в расчет в ходе разнообразных взаимодействий модели-2, проводя всевозможные взаимные приспособления, которые мы обсуждали ранее в главе, посвященной моделям и структурам власти3.
Использование взаимодействий вместо анализа при решении проблем — это не просто кратковременная помощь в небольшом объеме с целью содействия процессам планирования и разработки политики. Как мы уже убедились, это огромная потенциальная возможность по замене одного типа решения проблем на другой, чему единственный пример — замена рыночной системой централизованно разработанного распределения ресурсов производства и доходов.
В модели-2 анализ не исключается, только его задачи ограничены. Мы ни в коем случае не хотим сказать, что анализ реже применяется в одной модели, чем в другой. Мы только хотим сказать, что в модели-2 анализ стратегически адаптирован к своим собственным ограничениям и взаимодействиям. Политики, использующие стратегический метод, относятся к компетентности, то есть к способности планировать или вырабатывать умную политику, как к дефицитному ресурсу, которым необходимо управлять экономно, а распределять бережно.
План управления материальным снабжением в период экономической мобилизации США во время Второй мировой войны является примером получения максимально возможного результата в условиях ограниченной возможности для анализа. Будучи не в состоянии спланировать распределение большого числа промышленных ресурсов для нужд войны, специалисты по планированию решили сосредоточить свои усилия на планировании расходов стали, меди и алюминия исходя из того, что если они спланируют распределение этих трех видов сырья, то использование множества других ресурсов будет адаптировано к ним посредством целой системы интерактивных связей и взаимодействий без какого-либо планирования4.
Адаптация анализа к взаимодействию принимает, по крайней мере, три различные формы. Одна — анализ любым из участников того, как он может сыграть свою роль во взаимодействии наилучшим образом, чтобы получить желаемое — откровенно пристрастный анализ вопроса «Что мне следует покупать?» или «Как мне следует голосовать?», или (для бизнесмена) «Что я могу сделать для увеличения продаж?», или (для законодателя) «Как мне добиться утверждения этого законопроекта в парламенте?»
Вторая форма — анализ того, как наилучшим образом вступить в существующие взаимодействия, чтобы выполнить определенную государственную задачу, которую не кто, как государственный чиновник, обязан выполнять. «Нужно ли сократить налоги, чтобы стимулировать трудоустройство?», «Следует ли ужесточить уголовное наказание за уличное хулиганство?»