Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве
Шрифт:
Отдельные законодательные акты, предназначенные для регулирования процедуры разрешения административных судебных споров, изданы в Азербайджане, Армении, Греции, Грузии, Италии, Латвии, Нидерландах, Польше, Португалии, Украине, Финляндии, Франции, Швеции и других государствах. Самые современные кодификации в сфере административного судопроизводства, учитывающие опыт российской кодификации, проведены в последние годы в Казахстане, Киргизии, Узбекистане 109 .
109
Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 г. № 350-VI; Административно-процессуальный кодекс Кыргызской Республики от 25 января 2017 г. № 13; Кодекс Республики Узбекистан об административном судопроизводстве, утвержденный Законом Республики Узбекистан от 25 января 2018 г. № ЗРУ–462 // ИС «ПАРАГРАФ».
Оставляя в стороне политико-правовые теоретические дискуссии о влиянии романо-германской правовой семьи на российское право, тем не менее нельзя не учитывать продолжительный опыт специального правового регулирования процедур рассмотрения административных дел судами в государствах континентальной Европы. Кроме того, Россия ранее принимала на себя и много лет несла обязательства по обеспечению существования эффективных средств правовой защиты в свете прецедентного права Европейского
110
См. об этом: Рекомендация № Rec (2004) 6 Комитета министров Совета Европы «О совершенствовании внутренних средств правовой защиты» (принята 12 мая 2004 г. на 114-м заседании представителей министров) // СПС «КонсультантПлюс».
Предваряя данное изучение, стоит отметить, что отечественной теории процессуального права известна характеристика принципов права как «требований», «начал», «руководящих положений», «истоков», «основ», «нормативно-руководящих начал», и, наконец, основных, руководящих, исходных идей, пронизывающих право и лежащих в его основе 111 .
Как справедливо отмечал В.М. Семенов: «Форма выражения принципов в праве в известной мере зависит и от разновидности того или иного принципа, в частности, от сферы его действия…
111
См.: Семенов В.М. Конституционные принципы гражданского судопроизводства. М., 1982. С. 4, 9, 14, 22, 28.
Следовательно, содержание принципа как нормативно-руководящего начала целесообразно понимать в узком и широком смысле. В узком смысле – это формулировка принципа в виде отдельной нормы или в содержании ряда норм права. А в широком смысле слова под содержанием принципа следует понимать всю совокупность норм права, которые сложились под влиянием данного принципа, являются выражением его идейно-политических аспектов» 112 .
В современный период развития процессуальной теории понимание принципов права как правил поведения (прав и обязанностей), содержание которых закреплено в целом ряде норм законодательства, высказано В.М. Шерстюком 113 .
112
Там же. С. 16.
113
См., например: Шерстюк В.М. Развитие принципов арбитражного процессуального права. М., 2004. С. 11–13 и далее.
Впоследствии понимание принципов как норм права (норм-принципов) было обосновано и развито в отечественной процессуальной доктрине А.Ф. Вороновым, указавшим, что принципы – это главные, общие, системообразующие нормы 114 . Из соответствующего утверждения сделан важный вывод: «Если принцип – это норма права (пусть даже и наиболее общая), то он должен четко и конкретно определять правило поведения, права и обязанности» 115 .
Европейские стандарты (принципы) административного судопроизводства сформулированы в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее также – Конвенция) и прецедентной практике Европейского суда по правам человека 116 . Основополагающие нормы, из которых проистекают данные стандарты (принципы), изложены в п. 1 ст. 6, ст. 13 Конвенции. Так, согласно п. 1 ст. 6 Конвенции каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на судебные заседания в течение всего процесса или его части по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, а также когда того требуют интересы несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или – в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо – при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия.
114
См. об этом также: Семенов В.М. Указ. соч. С. 6, 15, 16, 28-29. Конструктивно мнение В.В. Ершова, согласно которому принципы являются самостоятельными по отношению к нормам регуляторами общественных отношений (Ершов В.В. Указ. соч. С. 196–247). Для воплощения соответствующей идеи в жизнь необходимо, чтобы доктрина или судебная практика была официально признана в нашей стране источником права. В противном случае остается не ясным, кто должен взять на себя роль выражения принципов. В.В. Ершов полагает, что принципы могут вырабатываться в правореализационной практике, в частности, Верховным Судом Российской Федерации (Там же. С. 239, 241–243). Однако, к сожалению, в теории и законодательстве не решен вопрос о правотворческих полномочиях Верховного Суда Российской Федерации. Более того, дискуссионным остается и само понятие юридической практики, в частности, формальное ограничение его объема функционированием соответствующих органов государства (Тарасов Н.Н. Юридическая наука и юридическая практика: соотнесение в методологическом контексте (о практичности юридической науки и научности юридической практики) // Российский юридический журнал. 2012. № 3. С. 19–24) и даже понятие судебной практики (Загайнова С.К. Судебный прецедент: проблемы правоприменения. М., 2002. С. 63–68).
115
Воронов А.Ф. Принципы гражданского процесса: прошлое, настоящее, будущее. М., 2009. С. 19–21 и далее.
116
Можно также отметить, что в мировом масштабе право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами закреплено в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.) // Российская газета. 1998. 10 дек.
Использованное в ст. 6 Конвенции словосочетание «спор о гражданских правах и обязанностях», казалось бы, не позволяет распространить закрепленные в данной статье гарантии на сферу административного судопроизводства.
Вместе с тем решения Европейского суда по правам человека по делу Рингейзена от 16 июля 1971 г. и по делу Кенига от 28 июня 1978 г. дали возможность выявить некоторые значения формулы «гражданские права и обязанности». Первое значение показывает, что она охватывает «любую процедуру, результат которой является определяющим в отношении прав и обязанностей частного характера», даже если речь идет о споре
Указанные выводы получили развитие в решении по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Суд пришел к заключению о том, что «статья 6 п. 1 гарантирует каждому право на то, чтобы любая жалоба, связанная с гражданскими правами и обязанностями, рассматривалась в судебной инстанции». Из этого следует, кроме всего прочего, что эта статья действует не только в отношении уже начатой процедуры: на нее может ссылаться каждый, кто, считая незаконным вмешательство в осуществление одного из своих (гражданских) прав, заявит, что не имел возможности возбудить дело в суде, отвечающем требованиям п. 1 ст. 6 Конвенции 117 .
117
Постановление Европейского суда по правам человека от 23 июня 1981 г. по делу «Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и Де Мейер (De Meyere) против Бельгии» (жалобы № 6878/75, № 7238/75) // Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 1 / Председатель редакционной коллегии – доктор юридических наук, профессор В.А. Туманов. М., 2000. С. 343–343.
В одном из своих последних постановлений в отношении России Европейский суд по правам человека указал: «что касается приемлемости жалобы ratione materiae с учетом юрисдикции Суда, он повторяет, что ранее он признал, что обжалование в судах административных решений, затрагивающих права или свободы человека, в соответствии с гл. 25 ГПК подпадает под действие гражданского аспекта ст. 6 Конвенции, невзирая на отсутствие каких-либо денежных требований (см., среди прочего, и в различных контекстах упоминаемое постановление по делу “Лашманкин и другие против России”, п. 494; постановление Суда от 7 мая 2019 г. по делу “Митянин и Леонов против России” (Mityanin and Leonov v. Russia), жалобы № № 11436/06 и 22912/06, п. 38–39 и 93–94; постановление Суда от 16 февраля 2016 г. по делу “Евдокимов и другие против России” (Yevdokimov and Others v. Russia), жалобы № № 27236/05 и 10 других жалоб, п. 49–53; и упоминаемое постановление по делу “Полякова и другие против России”, п. 40 и 126–31; см. также постановление Суда от 7 января 2003 г. по делу “Лайдин против Франции (№ 2)” (Laidin v. France (no. 2)), жалоба № 39282/98, п. 76, постановление Суда от 8 марта 2012 г. по делу “Слюсарь против Украины” (Slyusar v. Ukraine), жалоба № 34361/06, пункт 20)» 118 .
118
Постановление Европейского суда по правам человека от 6 октября 2020 г. по делу «Карастелев и другие против России» (жалоба № 16435/10) // СПС «КонсультантПлюс». См. об этом также: Постановление Европейского суда по правам человека от 22 июля 2021 г. по делу «Гуменюк и другие против Украины» (жалоба № 11423/19) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2021. № 12 (234). С. 136–144.
В соответствии со ст. 13 Конвенции каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.
Названные нормы Конвенции конкретизированы в прецедентной практике Европейского суда по правам человека, национальном законодательстве, правовой доктрине. Их анализ позволяет зарубежным юристам выделить основные стандарты (принципы) административного судопроизводства. При этом разные авторы предлагают несколько отличные друг от друга наборы стандартов. Различаются также взгляды на их содержание и соотношение друг с другом, которое порой носит весьма сложный и многоаспектный характер. Так, некоторые принципы (например, принцип публичного разбирательства по делу) могут быть рассмотрены в качестве составных элементов или субпринципов других более общих принципов права. В то же время тот или иной принцип, вытекающий из содержания другого, более общего принципа, ввиду своей значимости, своего содержательного наполнения может быть выделен как самостоятельный. На наш взгляд, заслуживает внимания понимание соотношения принципов (стандартов), действующих в сфере правосудия по административным делам, предложенное в статье сербского ученого-юриста Дэяна Вучетича «Сербский судебный пересмотр административных актов и европейские стандарты для административных споров» 119 . Так, несмотря на то, что проблематика сроков осуществления судебной защиты прав иногда рассматривается Европейским судом по правам человека 120 , Конституционным Судом Российской Федерации 121 в рамках проблем реализации права на эффективную защиту, представляется более верным охватывать соответствующую проблематику содержанием права на справедливое судебное разбирательство, закрепленным в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а не права на эффективную судебную защиту.
119
Vucetic D. Op. cit. P. 73–90.
120
См., например: Информация о постановлении Европейского суда по правам человека от 31 июля 2003 г. по делу «Дораны (Doran) против Ирландии» (жалоба № 50389/99) // СПС «КонсультантПлюс».
121
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 января 2022 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части 7 статьи 3 Федерального закона “О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок” и части 5 статьи 250 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.А. Филиппова» // СПС «КонсультантПлюс».
В качестве ключевого принципа (стандарта) административного судопроизводства обозначается императив действительной и эффективной правовой защиты в каждом конкретном деле, вытекающий из ст. 13 Конвенции (принцип эффективной правовой защиты). Этот принцип является частью более широкого принципа – принципа правовой определенности, который, в свою очередь, выступает одним из фундаментальных аспектов верховенства права 122 .
Принцип эффективной правовой защиты рассматривается как основной краеугольный камень судебного пересмотра административных актов в Европе. Этот принцип призван гарантировать полномочия суда принять необходимые меры для исправления ситуации, чтобы она соответствовала законодательству. Он предполагает, в частности, следующее:
122
Постановления Европейского суда по правам человека от 28 октября 1999 г. по делу «Брумареску (Brumarescu) против Румынии» (жалоба № 28342/95) // СПС «Гарант»; от 20 октября 2011 г. по делу «Недждет Шахин и Перихан Шахин (Nejdet Sahin and Perihan Sahin) против Турции» (жалоба № 13279/05) // Прецеденты Большой палаты Европейского суда. 2022. № 2 (56). С. 14–15; от 6 октября 2020 г. по делу «Карастелев и другие против России» (жалоба № 16435/10) // СПС «КонсультантПлюс».