Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве

Опалев Рим

На наш взгляд, сегодня наибольшего внимания заслуживают вышеизложенные суждения, высказанные еще столетие назад классиком отечественной процессуально-правовой мысли В.А. Рязановским, состоящие в том, что административное судопроизводство и право административного судопроизводства давно заслужили самостоятельный статус наряду, в частности, с гражданским судопроизводством и гражданским процессуальным правом, уголовным судопроизводством и уголовным процессуальным правом. Соответствующая теоретическая проблема будет рассмотрена нами подробнее во второй главе настоящего исследования.

§ 2. Предмет судебной защиты в административном судопроизводстве

Понятие публичного правоотношения является ключевым для характеристики предмета судебной защиты в административном судопроизводстве, а также основных сущностных особенностей процессуальной формы административного судопроизводства.

Несмотря на широкий спектр точек зрения по поводу существенных признаков публичных правоотношений, выделяемых сегодня в литературе 61 , на наш взгляд, бесспорными являются два из них.

61

См., например: Бурмистрова С.А. Способы защиты публично-правовых интересов в цивилистическом процессе // Правосудие. 2021. Т. 3 № 1. С 69–85; Михайлова Е.В. Процессуальные формы защиты субъективных гражданских прав, свобод и законных интересов в Российской Федерации (судебные и несудебные): Автореф.

дисс. … докт. юрид. наук. М., 2013. С. 23; Она же. Административное судопроизводство как процессуальная форма защиты нарушенных публичных прав // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 4. С. 35–39; Она же. О критериях разграничения административного и гражданского судопроизводств: вопросы теории и практики // Администратор суда. 2021. № 3. С. 30–35; Лупарев Е.Б., Добробаба М.Б., Мокина Т.В. Общая теория публичных правоотношений: Монография. М., 2001. С. 4–28; Серков П.П. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. Ч. 2, 3. С. 269; Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008. С. 8–33.

1. Обязательное участие в указанных правоотношениях лиц, наделенных публичными полномочиями, т.е. субъектов, наделенных предусмотренными правом правами и обязанностями совершать действия, принимать решения, носящие обязательный характер для конкретных адресатов таких действий (решений), для неопределенного круга лиц (например, решения о наложении ареста на имущество, о взыскании исполнительского сбора).

При этом заслуживают внимания и анализа со стороны специалистов по материальному праву суждения П.П. Серкова о том, что властный характер не является необходимым признаком публичных правоотношений 62 .

62

См.: Серков П.П. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. Ч. 2, 3. С. 124, 154, 297–299 и далее; Громошина Н.А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 24.

На первый взгляд, можно было бы предположить, что именно обязательность совершаемых действий, принимаемых решений, а не наличие у одной стороны конкретного правоотношения только прав, а у другой – только обязанностей, свидетельствует о том, что даже публичные правоотношения горизонтального характера, правоотношения, в которых у субъекта публичных полномочий имеются лишь обязанности, а у гражданина, организации наличествуют только права, носят властный характер. Примечательно, что и гражданско-правовые отношения могут являться как простыми, т.е. такими, в которых одна сторона управомочена, а другая сторона лишь несет обязанность перед первой (например, отношения по договору займа, обязательства из причинения вреда), так и сложными 63 , и это, видимо, само по себе не говорит об их властном либо невластном характере. Вместе с тем, если орган власти или иное лицо, наделенное публичными полномочиями, реализует такие полномочия где-то за рамками спорного материального правоотношения (например, правоотношения по рассмотрению обращения гражданина на основании Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 64 ), неизбежно возникает вопрос о том, почему такие полномочия должны влиять на характеристику данного правоотношения.

63

См.: Кулаков В.В. Состав и структура сложного обязательства. С. 87–131.

64

СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

Во всяком случае, стоит отметить, что, в отличие от частных правоотношений, в публичных правоотношениях без действий, решений публичного субъекта зачастую нельзя обойтись, просто не вступая в правоотношения с ним, а вступив в правоотношения с другим субъектом, т.е. у гражданина, организации при определенных обстоятельствах нет выбора в круге субъектов, с которыми можно вступить в правоотношения (субъектов, действиями, решениями которых можно удовлетворить соответствующий интерес, потребность).

Следует также учитывать, что о властном характере публичных правоотношений довольно четко сказано в ч. 4 ст. 4 КАС РФ, п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» 65 .

2. Второй признак заключается в представлении лицами, наделенными публичными полномочиями, в рамках соответствующих правоотношений именно публичных интересов, имея в виду то, что понятие публичных интересов (интересов общества, неопределенного круга лиц) не тождественно понятиям государственных, муниципальных интересов (понятиям интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), а тем более понятию ведомственных интересов 66 .

65

Текст указанного Постановления размещен на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации. URL: http://supcourt.ru/.

66

См.: Сырых В.М. Объективные основы публичного права // Lex russica. 2016. № 5 (114). С. 40–47.

Выработанное теорией деление отраслей права на частные и публичные значительно облегчает работу практиков по квалификации тех или иных конкретных материальных правоотношений в качестве частноправовых или публично-правовых. В отдельных случаях сложной в практической деятельности может являться квалификация отношений, регулируемых комплексными отраслями права (например, правом исполнительного производства).

Вместе с тем стоит согласиться с аргументированной точкой зрения П.П. Серкова, согласно которой конкретика механизма правоотношений показывает, что, по существу, не имеется места для моноотраслевых правоотношений 67 , ведь даже дееспособность участников публичных правоотношений регулируется нормами гражданского права. Как писала Т.Е. Абова: «Частное и публичное начало в семейных, земельных правоотношениях, да и в некоторых гражданских правоотношениях настолько тесно переплетены, что их трудно отделить друг от друга» 68 .

67

См.: Серков П.П. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. Ч. 2, 3. С. 153, 968; Он же. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. Ч. 1: Грани правового неведомого. М., 2019. С. 182.

68

Абова Т.Е. Иск – универсальное средство защиты права // Абова Т.Е. Избранные труды. Гражданский и арбитражный процесс. Гражданское и хозяйственное право. С. 193.

С учетом изложенного ключевая теоретическая и практическая дилемма понятия предмета судебной защиты в административном судопроизводстве лежит в плоскости соотношения частных и публичных начал (элементов) тех или иных материальных правоотношений.

Ответ на вопрос о том, что является предметом

судебной защиты при рассмотрении конкретного административного дела, относящегося к любой категории публично-правовых споров, может видеться очевидным лишь при первом погружении в проблему. Несомненно, предметом судебной защиты в административном судопроизводстве должны выступать права индивидуальных и коллективных субъектов 69 , вытекающие из административных, налоговых, избирательных и иных публичных правоотношений 70 , за исключением уголовных правоотношений и правоотношений, выступающих предметом рассмотрения в конституционном судопроизводстве. Отдельные примеры разрешения споров из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства (например, дел об оспаривании действий нотариусов, органов ЗАГС), являются, на наш взгляд, исторической случайностью. Эти примеры на протяжении десятилетий подвергались и продолжают подвергаться существенной аргументированной критике в научной литературе (см. § 1 главы I настоящей монографии).

69

См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2001. С. 25–26.

70

См. о понятии публичных правоотношений: Бурмистрова С.А. Способы защиты публично-правовых интересов в цивилистическом процессе // Правосудие. 2021. Т. 3. № 1. С. 69–85; Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М., 2006; Михайлова Е.В. Административное судопроизводство как процессуальная форма защиты нарушенных публичных прав // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 4. С. 35–39; Она же. О критериях разграничения административного и гражданского судопроизводств: вопросы теории и практики // Администратор суда. 2021. № 3. С. 30–35; Серков П.П. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. Ч. 2, 3. М., 2019. С. 269; Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2007. С. 250–251; Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 8–33; пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Высказанное утверждение о предмете судебной защиты в административном судопроизводстве сразу же нужно дополнить суждением о том, что предметом судебной защиты являются полномочия 71 , свободы и законные интересы 72 , а также публичные интересы 73 в соответствующих сферах общественных отношений.

Полагаем уместным сделать определенные оговорки по вопросам использования здесь и далее терминов «интерес», «законный интерес», «свобода». Полемика по поводу понятия интереса в праве носит философско-правовой характер. Именно по этой причине, на наш взгляд, она длится очень долгое время. Спектр мнений на этот счет варьируется от утверждений о теоретической, практической бесполезности понятия «интерес» 74 до утверждений, строящихся на придании ему важного значения в понимании явлений правовой действительности 75 . Не претендуя на окончательное разрешение споров, ведущихся уже многие десятилетия, постараемся кратко обозначить самую общую позицию по соответствующей проблематике.

71

См. о понятии полномочия: Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект советского процессуального права. Томск, 1983. С. 52.

72

См. о соотношении понятий права, свободы и законного интереса: Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: Монография. С. 131–133; Кляус Н.В. Законный интерес как предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве / Отв. ред. А.В. Цихоцкий. Новосибирск, 2005; Кулаков В.В. Состав и структура сложного обязательства. М., 2011. С. 52–53; Субочев В.В. Законные интересы. М., 2008; Конституционное право России: Учебник. Екатеринбург, 2001. С. 141–144; Фурсов Д.А. Предмет, система и основные принципы арбитражного процессуального права (проблемы теории и практики). М., 1999. С. 61.

73

См.: Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М., 2010. С. 147–148; Он же. Предмет судебной защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 5; Альхименко В.В., Салищева Н.Г., Гришковец А.А. Публичный интерес в административном праве // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2011. № 4. С. 98–129; Сахнова Т.В. Публичный интерес – предмет судебной защиты // Российский юридический журнал. 1998. № 3 (19). С. 76–86; Сырых В.М. Объективные основы публичного права // Lex russica. 2016. № 5 (114). С. 40, 47 и др.

74

См., например: Михайлова Е.В. Процессуальные формы защиты субъективных гражданских прав, свобод и законных интересов в Российской Федерации (судебные и несудебные): Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2013. С. 15, 24; Серков П.П. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. Ч. 1: Грани правового неведомого. С. 345; Он же. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. Ч. 2, 3. С. 124–148; 254–275. П.П. Серковым, по сути, предложено исключить понятие «интерес» из сферы правового анализа и оперировать понятием потребности. Вместе с тем стоит отметить, что в прошлом данное понятие им активно использовалось (см.: Он же. Об административно-правовых признаках экономического спора // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 8–12.).

75

См., например: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. III–IV. М., 1910. С. 607–609; Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970; Клишас А.А. Современная концепция социального государства. М., 2022. С. 148 и далее; Бурмистрова С.А. Правовой интерес как отдельная правовая возможность: механизм защиты в цивилистическом процессе // Журнал российского права. 2020. № 6. С. 134–147.

На наш взгляд, исходным понятием должно являться понятие потребности, т.е. объективной нуждаемости человека как биологического существа и (или) как личности либо общества, социальной группы как совокупности индивидов в получении абстрактных благ (питания, одежды, духовных ценностей и т.д.). Осознание потребности приводит к формированию интереса, и именно интересы, а не потребности, могут по общему правилу учитываться в рамках правового анализа явлений действительности. Во всяком случае интересы индивидов могут быть выявлены с использованием социологических методов исследования, которые применялись и применяются в современных правовых работах. Вопрос же о том, каким образом могут быть выявлены потребности, которые еще не осознаны человеком, остается открытым. На наш взгляд, можно лишь исходить из наличия таких потребностей и оперировать понятием потребности на философско-правовом, но не научном уровне анализа.