Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве
Шрифт:
Второе, что можно увидеть при ознакомлении с современной литературой по проблемам административной юстиции, – преувеличение роли новелл КАС РФ для защиты прав граждан и организаций, вытекающих из публичных правоотношений.
Положительно оценивая принятие данного Кодекса и его значение для развития судебной защиты прав 40 , мы тем не менее не можем согласиться с категоричностью многих и многих суждений коллег.
Так, А.Б. Зеленцовым, О.А. Ястребовым утверждается, что до недавнего времени в процессуальной доктрине России доминировало устаревшее теоретическое положение об отсутствии спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений 41 . К сожалению, авторы не конкретизируют свое утверждение и не приводят литературных источников, свидетельствующих о доминировании такой позиции. Вместе с тем ознакомление с работами специалистов по процессуальному праву позволяет сделать вывод о том, что указанное теоретическое положение было опровергнуто в процессуальной литературе еще в середине прошлого века и явно не является доминирующим 42 .
40
См. об этом: Опалев Р.О. К вопросу о возможных тенденциях совершенствования законодательства в сфере правосудия по административным делам // Актуальные вопросы развития административного судопроизводства: Сборник материалов научно-практической конференции / Под общ. ред. А.Ю. Карташова. Тверь, 2016; Он же. Возможные
41
См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Указ. соч. С. 49.
42
См. об этом: Абова Т.Е. Иск – универсальное средство защиты права // Абова Т.Е. Избранные труды. Гражданский и арбитражный процесс. Гражданское и хозяйственное право. М., 2007. С. 195–196; Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1966 // Боннер А.Т. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 873; Матиевский М.Д. Научное наследие / Вступ. ст. и сост. С.В. Громыко, Г.Д. Улетовой: Сб. науч. тр. Краснодар, 2002. С. 88, 91, 108; Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. Л., 1973 // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 375; Воронов А.Ф. О порядке судебной защиты прав граждан от решений и действий (бездействия) органов и организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2013. № 4. С. 8–14; Гражданское процессуальное право России: Учебник для вузов / С.Ф. Афанасьев [и др.]; под ред. С.Ф. Афанасьева. М., 2013. С. 578.
А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов утверждают, что до принятия КАС РФ в нашей стране господствовала модель административной юстиции, не сфокусированная на том, чтобы выяснить, нарушены ли права частного лица, причинен ли этим правам ущерб незаконными актами (действиями или решениями) публично администрации 43 . На наш взгляд, чтобы опровергнуть столь категоричное суждение, достаточно обратиться к конкретным нормам ГПК РСФСР 1964 г. 44 , не говоря уже о Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации 45 (далее – ГПК РФ) в редакции, действовавшей до 15 сентября 2015 г., а именно к ст. 2, 235, 2392, 2397 ГПК РСФСР 1964 г., в которых прямо сказано о защите прав граждан.
43
См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Указ. соч. С. 45; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. С. 44.
44
Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.
45
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
Авторы также считают, что именно КАС РФ предоставил сторонам публично-правовых споров весь арсенал средств искового производства, в том числе права на совершение распорядительных действий (отказ от иска, изменение либо признание иска, заключение соглашения о примирении сторон) 46 . Вместе с тем совершение подобных действий (за исключением заключения мирового соглашения) было возможным по правилам ГПК РФ, действовавшего в первоначальной своей редакции 47 .
46
См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Указ. соч. С. 48–49.
47
См., например: п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // СПС «КонсультантПлюс».
При этом стоит признать, что КАС РФ сохранил и развил соответствующий подход к правовому регулированию процессуальных отношений. Данный кодекс не ограничивает распорядительные права сторон спора какими-либо формальными (жесткими) критериями, в том числе категорией административного дела 48 . Положениями КАС РФ не предусмотрено ни одной категории административных дел, по которой в принципе не допускался бы отказ от административного иска, признание административного иска. Единственной категорией дел, по которой не допускается утверждение соглашения о примирении, являются дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ч. 12 ст. 213 КАС РФ). На наш взгляд, это единственное категоричное ограничение вряд ли можно признать оправданным, поскольку и по данным делам есть вопросы, по которым не должно исключаться примирение сторон (например, вопросы распределения судебных расходов). Распорядительные права могут быть ограничены только с учетом содержания соглашения, отказа, признания и конкретных обстоятельств, но не категории спора. Общее и универсальное для всех категорий административных дел правило заключается в том, что суд не принимает отказ от административного иска, признание административного иска, не утверждает соглашение о примирении, если это нарушает права других лиц (ч. 5–6 ст. 46, ч. 6 ст. 1371 КАС РФ).
48
См. об этом, например, п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2019 г. № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке», п. 42 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2017 г. № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», п. 35
Положительно оценивая обновление в 2015 г. процессуальной терминологии (замену терминов «заявление», «заявитель» и «заинтересованное лицо» терминами «административное исковое заявление», «административный истец», «административный ответчик»), мы вместе с тем не понимаем, каким образом такое совершенствование терминологического аппарата позволяет утверждать, что до принятия КАС РФ в судебном процессе отсутствовала активность суда в собирании, исследовании и оценке доказательств по делам, вытекающим из публичных правоотношений 49 .
49
См. об этом: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. С. 43.
Вызывает вопросы также высказанное в литературе по административно-правовой тематике предложение включить в предмет судебной проверки не только законность, но и обоснованность оспариваемых административных актов 50 , ведь обоснованность давно является предметом судебного контроля по делам, возникающим из публичных правоотношений. Во всяком случае, на это прямо указано в подп. «в» п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ.
Соответствующее положение содержалось в проекте этого Кодекса изначально.
50
См.: Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: основные концептуальные проблемы и пути их разрешения // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 1054–1055.
И, наконец, последнее, на что представляется важным обратить внимание в рамках краткого критического обсуждения некоторых общих положений теории административной юстиции, разрабатываемой специалистами по административному праву. Современно звучат сегодня высказанные сто лет назад мысли В.А. Рязановского: «Такие классические научные дисциплины, как гражданский процесс и уголовный, нашли признание своей самостоятельности лишь в XIX столетии… молодой административный процесс лишь за последние десятилетия начинает подниматься до подобающего ему самостоятельного места наряду с гражданским и уголовным процессами» 51 .
51
Рязановский В.А. Единство процесса: Учебное пособие. М., 2005. С. 21.
Вызывает сожаление, на наш взгляд, то, что по сей день правоведы стремятся, расширив традиционное понимание предмета административного права, включить процессуальную отрасль права (право административного судопроизводства) в состав материально-правовой отрасли (отрасли административного права) 52 либо объединить в одну отрасль материальные и процессуальные нормы 53 . Полагаем, что подобное решение являлось бы шагом назад, в первую половину ХIX в., во времена, когда процессуальное право рассматривалось как составная часть материального права (гражданский процесс рассматривался как часть гражданского права, уголовный процесс – как часть уголовного права) 54 .
52
См., например: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. С. 47–53.
53
См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Указ. соч. С. 82–83; Панова И.В. Курс административно-процессуального права России: Научный редактор проф. Э.Н. Ренов. Саратов, 2003. С. 88; Штатина М.А. Парадигмы государственного управления и развитие административного права // Актуальные проблемы административного права и административного процесса: Сборник научных статей / Отв. ред. М.А. Штатина. М., 2017. С. 32.
54
См.: Рязановский В.А. Указ. соч. С. 15–21.
По справедливому замечанию, изложенному в статье А.Б. Зеленцова: «Включение судебного административно-процессуального права в систему административного права в качестве подотрасли ныне равнозначно включению гражданского процессуального права в качестве подотрасли в систему гражданского права» 55 . Как две самостоятельные отрасли права рассматривает административное право и административно-процессуальное право А.И. Стахов 56 .
Принимая во внимание также то, что включение процессуального права в состав административного (материального) права на практике отстранило бы от исследования административного судопроизводства специалистов, детально занимавшихся его проблемами многие и многие десятилетия (специалистов по гражданскому процессу), вряд ли соответствующее теоретическое решение можно считать конструктивным, направленным на развитие правовой доктрины, законодательства и судебной практики 57 .
55
Зеленцов А.Б. Ответственность в судебном административном праве (научно-полемические заметки) // Журнал административного судопроизводства. 2018. № 1. С. 8.
56
Государственное управление и административное право: советская эпоха и современность: Монография / Под ред. А.И. Стахова и В.А. Зюзина. М., 2022. С. 53.
57
См.: Опалев Р.О. О некоторых вопросах теории административной юстиции // Журнал административного судопроизводства. 2020. № 3. С. 24–26.
Сложно согласиться и с широко освещаемой в литературе последних лет идеей объединения одним понятием (понятием административного процесса) совершенно разнородной юридической деятельности органов публичной администрации и судов в рамках так называемого интегративного подхода к административному процессу 58 . Так, П.П. Серковым убедительно и последовательно продемонстрировано, что административное судопроизводство и административный процесс как деятельность органов исполнительной власти имеют самые существенные различия при сравнении их задач, принципов, организационных основ, правовых статусов субъектов соответствующих отношений 59 . Аналогичные доводы представлены и в современной процессуальной литературе 60 .
58
Административно-процессуальное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры / А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов. М., 2016. С. 14 и далее; Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 3–15.
59
См.: Серков П.П. Административное судопроизводство и административный процесс // Актуальные проблемы административного судопроизводства: материалы всероссийской научно-практической конференции (Омск, 28 ноября 2014 г.) / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск, 2015. С. 169–180.
60
См., например: Туманов Д.А. Заметка о предмете гражданского процессуального права (местами весьма злая) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2022. № 8. С. 26–29.