Правовые режимы в современном российском публичном праве
Шрифт:
Активное развитие в настоящее время получило правотворческое направление электоральной политики, являющееся формой ее реализации и воплощающееся в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов 122 . Это является следствием того, что в современной России правовая политика при всем многообразии ее характеристик и определений понимается и воспринимается в обществе прежде всего как политика правотворческая 123 . Основу электоральной политики составляют ее принципы, которые тесно связаны с принципами избирательного права 124 , позволяющие создать рамки политико-правовой деятельности органов государственной и муниципальной власти, социальных структур.
122
Малько А. В. Льготная поощрительная правовая политика. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 16.
123
Российская правовая политика / под
124
Мазуренко А. П. Правотворческая политика как фактор модернизации право-творчества в России: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 27.
Некоторую противоречивость правовой политики в области избирательного права показали выводы А. Н. Костюкова, выделившего основные направления правовой политики в сфере непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. По его мнению, она нашла выражение в следующем: во-первых, центр тяжести правового регулирования муниципальных выборов был перенесен из регионального законодательства в федеральное: гарантии избирательных прав при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации; во-вторых, впервые на уровне федерального закона определен единственный субъект назначения выборов – представительный орган муниципального образования; в-третьих, акцентировано внимание на необходимости официального опубликования (обнародования) итогов муниципальных выборов; в-четвертых, был упрощен ряд избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления 125 .
125
Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 41.
Рассмотрение процесса реформирования российского избирательного законодательства позволяет сделать вывод, что в России отсутствует четкая стратегия развития правотворческой формы электоральной политики, направленной на создание эффективных механизмов правового регулирования избирательных отношений, что, в свою очередь, приводит к негативным результатам. Подтверждением этого является принятие Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закрепляющего прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В сентябре 2009 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев на пресс-коференции отметил, что возврата к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не будет: «Я лично участвовал в этом решении об изменении механизма наделения полномочиями. Я считаю его абсолютно правильным. Я не вижу условий, при которых мы могли бы от этого решения отказаться ни сейчас, ни через 100 лет. Я не вижу, несмотря на свои демократические убеждения, смысла возврата к той системе, которая была». Она, на его взгляд, «не вполне соответствует традициям России и тому уровню развития федерализма, который существует» 126 . Свою точку зрения Д. А. Медведев подтвердил и в мае 2011 г. в ходе большой пресс-конференции в «Сколково»: «Я считаю, что в обозримом будущем эту процедуру нужно сохранить, так как она позволяет управлять государством. Для изменения этой процедуры должны созреть предпосылки» 127 . Несмотря на неоднократные подобные высказывания о своем отношении к проблеме прямых выборов глав регионов, 22 декабря 2011 г. в обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д. А. Медведев заявил о необходимости перехода к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов 128 .
126
Возврата к прямым выборам губернаторов не будет. – URL:(дата обращения: 15.05.2011).
127
URL:http://fedpress.ru/federal/polit/vlast/id_230964.html (дата обращения: 15.05.2011).
128
URL:(дата обращения: 15.01.2012).
Анализ развития российского избирательного законодательства в последние годы позволяет сделать вывод об уменьшении диспозитивности в основополагающих институтах избирательного права, с одной стороны, и либерализации правотворческой политики в отношении второстепенных – с другой. Некоторым исключением можно считать реализованные в 2012 г. инициативы Президента Российской Федерации, касающиеся уменьшения количества членов политических партий с сорока тысяч членов до пятисот членов 129 и освобождения политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления 130 .
129
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» от 2 апр. 2012 г. № 28-ФЗ // Российская газета. 2012. 4 апреля.
130
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2275.
Подобная либерализация законотворческой политики в отношении правового статуса политических партий носит достаточно спорный характер. Этот закон привел к созданию всероссийских политических партий, состоящих из небольшого количества членов. Не обладая поддержкой большинства населения, эти политические партии имели право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) и регистрировать их почти на всех выборах без сбора подписей.
Это привело к тому, что, несмотря на то, что на муниципальных выборах избирательным объединением может являться не только политическая партия, ее региональное отделение, но и иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения, именно политические партии, их структурные подразделения в избирательных кампаниях 2013–2014 гг. стали основным субъектом выдвижения кандидатов.
Отсутствие у политических партий обязанности представлять подписи избирателей фактически превратило их в универсальный инструмент обеспечения выдвижении и регистрации кандидатов. Именно это демонстрируют данные электоральной статистики. Во время региональных и местных выборов, прошедших в России 8 сентября 2013 г. в одномандатных округах, на основных выборов горсоветов региональных центров в порядке самовыдвижения было выдвинуто 327 кандидатов, в то время как политическими партиями – 1588 кандидатов. Из них было зарегистрировано 147 и 1458 соответственно 131 .
131
Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 г.: тенденции, проблемы технологии. М.: Фонд «Либеральная Миссия», 2014. С. 117–118.
В ходе выборов мэра г. Новосибирска (январь-апрель 2014 г.) к 22 февраля 2014 г., к окончанию срока подачи документов на регистрацию правом выдвижения кандидатов воспользовались тридцать пять его субъектов. Необходимо отметить, что три кандидата, заявившие о своем самовыдвижении в первые дни избирательной кампании, в дальнейшем были выдвинуты политическими партиями. Это произошло после того, как двое из них не смогли собрать необходимое для регистрации количество подписей, а часть подписей, представленных третьим кандидатом, согласно решению Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии были признаны недействительными 132 .
132
Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии «Об отказе П. в регистрации кандидатом на должность мэра города Новосибирска» от 20 февр. 2014 г. № 48/272. – URL:(дата обращения: 10.03.2014).
Согласно изменениям, внесенным в российское законодательство Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», условием поддержки выдвижения политической партией, ее структурным подразделением кандидатов (списков кандидатов) на региональных и муниципальных выборах, при соблюдении которого не требуется представление подписей избирателей, является получение списком кандидатов, выдвинутых этой политический партией не менее трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу на выборах депутатов Государственной думы Российской Федерации либо по единому избирательному округу по выборам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Императивная составляющая правового регулирования электоральных отношений проявляется и в регламентировании реализации, закрепленных в законодательстве, дозволений. Например, до 2009 г. российское законодательство предусматривало возможность выбора основания регистрации кандидатов (списка кандидатов): сбор и предоставление подписей избирателей или внесение избирательного залога. Это можно было признать дозволением. Но кандидат и избирательное объединение были обязаны выбрать основание регистрации, если хотели и дальше участвовать в избирательной кампании. Закрепленное в законодательстве дозволение по выбору основания регистрации порождало обязанности.
Кандидат, собирающий подписи избирателей, обязан изготовить подписной лист в соответствии с формой, определенной в законе. Нарушение этих требований является основанием для отмены регистрации. Большое количество условий, предъявляемых к оформлению избирательных документов, позволило А. Н. Кокотову сделать вывод о недоверии власти к населению: «Презумпция недоверия власти к участникам выборов является одной из причин крепнувшего абсентеизма, неверия граждан в действенность института выборов» 133 . Отказ от избирательного залога как основания регистрации 134 усилил императивные (обязывающие) начала в избирательном праве.
133
Кокотов А. Н. Доверие. Недоверие. Право. М.: Юристъ, 2004. С. 159.
134
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» от 9 февр. 2009 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 771.