Предпринимательское право: современный взгляд

Коллектив авторов

В результате обобщения всех приведенных точек зрения современный исследователь вопросов планирования в отношении публичного имущества А.В. Виницкий сформулировал подход, согласно которому планирование в отношении публичного имущества включает подготовку и принятие планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также утверждение отчетов об их исполнении [70] . Сами же плановые акты, как правило, выступают в форме специфических административных актов.

70

Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.

Однако, на наш взгляд, требуются дополнительные исследования данной проблематики в связи с тем, что приведенные мнения касались публичной собственности и осуществления, по существу, функций государственного управления.

А.В. Винницкий отмечает, что инструментом планирования выступают специфические юридические акты – планы (программы). Такие акты можно рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, они являются результатом правоприменительной деятельности органов публичной власти, которая регламентируется нормами права. С другой стороны, плановые акты представляют собой источники регулятивного воздействия и сближаются с нормативными предписаниями [71] . В этом смысле специфика рассматриваемых плановых актов, даже если они касаются директивных предписаний для хозяйственных обществ с участием государства или для государственных корпораций, состоит в том, что они носят индивидуальный характер и распространяются на конкретные имущественные комплексы, обеспечивающие выполнение публичных функций, независимо от того, что впоследствии они могут быть объединены в сводные планы деятельности предприятий и учреждений какой-либо отрасли или в целом публичного образования. Однако по своей природе речь идет именно о плановых актах, поскольку они содержат ряд показателей (директив), выполнение или достижение которых является обязательным в рамках установленного периода [72] .

71

Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013.

72

Там же.

Некоторые ученые делают попытку определить природу плановых актов в сфере госзакупок. Е.В. Соломонов и А.А. Юрицын показывают, что в отличие от советского периода плановые документы заказчиков претерпели значительные изменения ввиду децентрализации экономических отношений. Мы имеем дело с конкретизацией плановых актов на различных уровнях [73] посредством индивидуальных велений сначала от главных распорядителей бюджетных средств, затем от самих получателей. И если ранее планы в индивидуальном порядке доводились до исполнителей, то на сегодняшний день можно утверждать лишь о доведении финансирования [74] .

73

Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966.

74

Соломонов Е.В., Юрицин А.А. К вопросу о юридической природе плановых актов государственных и муниципальных заказчиков // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 1. С. 26–29.

Однако следует вспомнить, что планирование осуществляется либо на макроуровне – применительно к составам публичного имущества в целом (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), либо в отношении отдельных сегментов имущества публичного собственника, либо применительно к единичным имущественным комплексам. На микроуровне планирование призвано обеспечить конкретизацию и в некоторой степени индивидуализацию предпринимательских интересов и приоритетов в рамках имущественного обеспечения функций собственности в течение определенного периода.

С точки зрения экономической теории основными видами планирования являются:

– стратегическое (стратегия предполагает разработку обоснованной (с учетом потенциала и нужд) системы мер достижения намеченных целей);

– директивное (предполагает обязательность плановых показателей и установление ответственности соответствующих субъектов за их невыполнение);

– индикативное (предполагает установление в плане определенных показателей (например, характеризующих динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансово-кредитной системы и денежного обращения и др.)

с целью достижения пропорциональности и планомерности развития экономики или ее отдельных частей).

И если, например, акты директивного планирования носят адресный характер, обязательны для всех исполнителей, а должностные лица несут ответственность за невыполнение плановых заданий, то в отношении индикативного планирования используется несколько иной подход.

Индикативное (договорное) планирование предполагает установление в плане определенных показателей с целью достижения пропорциональности и планомерности развития [75] . Индикативное планирование – механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, сочетающий ее госрегулирование с рыночным и нерыночным регулированием, основанный на разработке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития [76] . Индикативное планирование является продолжением и развитием прогнозирования.

75

См.: Белицкая А.В. Международный опыт правового закрепления государственной инвестиционной политики // Юрист. 2018. № 2. С. 1 1–17.

76

Москаленко А.Д. Индикативное планирование и туризм. Методы индикативного планирования// Проблемы экономики и менеджмента. 2016. № 6. С. 31–35.

В отличие от актов директивного планирования, вопрос об обязательности или необязательности индикативного планирования должен решаться, исходя из юридической силы акта, в котором содержатся показатели:

– норма права (обязательные правила для неограниченного круга лиц неоднократного применения);

– индивидуальные предписания (ненормативные акты), договоры.

Например, согласно ст. 7.29.3 КоАП предусмотрена ответственность за нарушения при планировании закупок.

Даже нормативные положения актов (документов) планирования обладают определенной спецификой.

Рассмотрим вопросы планирования в процедурах банкротства. Природа плана реорганизационной (реабилитационной) процедуры при общей частноправовой направленности процедуры внешнего управления остается дискуссионной.

Утверждение плана внешнего управления (и изменений к нему) воспринимается как форма управления субъектом частного права – должником. В то же время план внешнего управления оценивается как результат свободного волеизъявления частных лиц, участвующих в деле о банкротстве. Например, в силу ст. 84 Закона о банкротстве в случае отсутствия обеспечения исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности разрабатывается план финансового оздоровления. Этот документ готовится учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника – унитарного предприятия, утверждается собранием кредиторов. В плане финансового оздоровления должно содержаться обоснование возможности удовлетворения требований кредиторов в соответствии с графиком погашения задолженности. В рамках внешнего управления также предусматривается планирование. Согласно ст. 106 Закона о банкротстве не позднее чем через месяц с даты своего утверждения внешний управляющий обязан разработать план внешнего управления и представить его собранию кредиторов для утверждения. В этом документе должны предусматриваться меры по восстановлению платежеспособности должника, условия и порядок реализации указанных мер, расходы на их реализацию и иные расходы должника.

В доктрине правовая природа плана внешнего управления вызывает дискуссии. С одной стороны, законодатель прямо не указывает, как это имеет место в отношении графика погашения задолженности в процедуре финансового оздоровления, что данный документ порождает какие-либо права и обязанности.

С другой стороны, Закон о банкротстве допускает возможность признания арбитражным судом недействительным полностью или частично плана внешнего управления по ходатайству лица или лиц, права и законные интересы которых были нарушены.

План внешнего управления рассматривают в качестве сделки [77] – как договор, заключаемый между внешним управляющим и кредиторами [78] . Кроме того, план внешнего управления рассматривают в качестве локального акта, бизнес-плана [79] . Правовая природа плана определяется и иначе: план внешнего управления признают правообразующим юридическим фактом, не имеющим ни признаков сделки, ни ненормативного акта [80] . План подлежит утверждению собранием кредиторов, т. е. утверждение плана не предполагает в нем какого-либо участия должника в лице его коллегиальных органов, поскольку составление плана возложено на внешнего управляющего. Пункт 6 ст. 107 Закона о банкротстве предполагает, что план внешнего управления может быть полностью или частично признан недействительным по ходатайству лиц, если он нарушает их права и законные интересы. Указание на порядок принятия плана заставляет поставить и вопрос о соотнесении плана и решения собрания.

77

Телюкина М.В. Комментарий к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)». 2-е изд. М., 2004. С. 279; Она же. Основы конкурсного права. С. 347; Кораев К.Б. Правовой статус конкурсных кредиторов в деле о банкротстве. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 144.

78

Ращевский Е. К вопросу о юридической природе плана внешнего управления // Хозяйство и право. 2000. № 12. С. 18.

79

Беляева Т. План финансового оздоровления: особенности, риски, экспертиза // Вестник ФСФО России. 2003. № 7. С. 19; Новоселов Е.В. Банкротство: путеводитель по принятию решений. М.: Юстицинформ, 2014. С. 82.

80

Карелина С.А. О правовой природе плана внешнего управления // Хозяйство и право. 2008. № 7; Она же. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 400, 458–460; Дорохина Е.Г. Правовое регулирование управления в системе банкротства. М., 2009 // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс»; Курбатов А.Я., Пирогова Е.С. Ограничение правоспособности и дееспособности юридических лиц – должников в рамках дел о несостоятельности (банкротстве). М., 201 1. // СПС «КонсультантПлюс».