Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Шрифт:
Попытку выявления необходимого и достаточного состава компонентов программно-целевого управления предпринимают исследователи, обращаясь к американской практике формировании и функционирования системы «планирование-программирование-бюджетирование» (ППБ), апробированной в США еще в начале 60-х годов XX века [17] .
Ю.В. Катасонов рассматривает ее, как механизм планирования, распределения ресурсов и контроля деятельности [18] .
17
Детальный анализ ППБ представлен в ряде работ, в том числе: Новое в теории и практике управления производством в США. – М.: «Прогресс», 1971. – С. 99–138; США: современные методы управления. – М: Изд-во «Наука», 1971. – С. 142–248 и др.
18
См.: Катасонов Ю.В. Предпосылки и методологические
Важен сделанный им вывод о том, что с принятием системы ППБ оценка ожидаемой и фактической эффективности деятельности правительственных ведомств США по критерию сравнения затрат и результатов была поставлена на систематическую основу [19] .
Таким образом, к элементам программно-целевого управления он обоснованно добавляет контроль, используемый во вполне определенной форме.
Ряд авторов раскрывают природу программно-целевого управления посредством идентификации подхода, реализуемого при осуществлении такого управления. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежит болгарским ученым Н. Стефанову, К. Симеонову, К. Костеву, С. Качаунову, по мнению которых, он базируется на использовании целевого, программного, системного и комплексного подходов [20] .
19
См.: Катасонов Ю.В. – Указ. работа. – С. 154.
20
См.: Стефанов Н. I Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика / Н.Стефанов, К.Симеонов, К.Костев, С.Качаунов. – М: «Прогресс», 1975. – 198 с.
В послесловии к их книге С.Р. Микулинский и Х.Г. Попов связывают необходимость целевого подхода с усилением значения целевой стадии, программного – с появлением особых проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного и комплексного – с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и при-роды (экономических, социальных, организационных и др.) [21] .
Заметим, что идею целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описывается в научной литературе, сформулировал известный теоретик П. Друкер в монографии «Практика управления», вышедшей в 1954 г. [22] . На практике эта идея была реализована в системе целевого управления («management by objectives» – МВО).
21
См.: Стефанов Н. – Указ. работа. – С. 174–192.
22
См.: Drucker P. The Practice of Management. – New York, 1954. – 352 c.
Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А. Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход) [23] .
На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов.
23
Репин С.А. Программно-целевой принцип в теории и практике управления областной образовательной системой; автореф. дис…. докт. экон. наук / С.А.Репин. – Челябинск, 1999. – 32 с.
Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Последний призван интегрировать не только структурные «блоки» и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.
На связь программно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращают внимание С.В. Кропачев и Е.А. Наумов [24] , с системным и целевым подходами – М.Ю. Кривошеева [25] , четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.
Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами [26] ), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления.
24
См.: Кропачев С.В. Программно-целевое управление решением научно-технических проблем / С.В.Кропачев, Е.А.Наумов. – Новосибирск: Наука, 1989. – 189 с.
25
См., например: Кривошеева М.Ю. – Указ. работа. – С. 7.
26
Социально-экономические системы рассматриваются как класс систем, в которых объект и субъект представлены людьми, коллективами.
Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления.
На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой.
Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления [27] .
27
См.: Pfeffer Jeffrey and Salancik Gerald R. The External Control of Organizations /J. Pfeffer, G. R. Salancik – New York: Harper & Row. – 1978. – P. 105.
Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.
Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д. Кац и Р. Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации – вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации [28] .
28
См.; Katz D., Kahn R. The Social Psychology of Organization. – New York, 1966 – P. 91.
Системы управления должны иметь два механизма, – делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. – Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям [29] .
Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.
29
Kast F.E. and Rosenzweig J. Organization and Management (a systems approach). – New York, 1970. – P. 126–127.
И. Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться. Отсюда – постановка перед планированием задач предвидения возможных изменений внешней среды и определения стратегической позиции организации, позволяющей обеспечить ее будущую жизнеспособность [30] .
Важен сделанный И. Ансоффом акцент на принципиальном отличии стратегического планирования от долгосрочного [31] . В системе долгосрочного планирования предполагается, что будущее может быть предсказано путем экстраполяции исторически сложившихся тенденций роста [32] .
30
См.:Ансофф И. Стратегическое управление. – М., 1989. – С. 304.
31
Там же. – С. 15.-16.
32
Понятно, что методология и алгоритмы долгосрочного планирования относятся к условиям стабильной внешней среды и связываются с установлением плановых показателей на базе экстраполяции тенденций прошлых лет. В обосновании плана акцент делается на анализе внутренних возможностей и ресурсов организации.