Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Шрифт:
Задача анализа «стоимость-выгода» состоит в том, чтобы на основе прямых и косвенных методов как можно более полно оценить не только экономические, но и социальные, политические и другие последствия правительственных мероприятий и в конечном счете привести эти оценки к денежномуизмерению [48] .
Специфической стадией анализа «стоимость-выгода» является денежная оценка общественных выгод в результате осуществления программ.
Считается, что любые мероприятия социально-экономического характера содержат двоякого рода выгоды: экономические, которые, в конечном счете выражаются в росте национального дохода и в увеличении производительности труда; неэкономические – способствующие, например, повышению уровня образования и укреплению здоровья людей, улучшению городских условий в результате озеленения
48
Там же. – С. 136.
Экономические результаты общественных мероприятий могут быть прямо оценены в денежной оценке, в то время как неэкономические последствия требуют косвенной оценки [49] .
Другая характеристика проблем, решаемых программно-целевым управлением, – их комплексный характер. Его объективной основой является теснота взаимодействия и взаимообусловленность факторов разной природы (экономических, социальных, организационных и др.), детерминирующих процессы и отношения, нуждающиеся в совершенствовании, развитии.
49
См.: McKean R. Costs and Benefits from Different View-point / Planning-Programming-Budgetting: a Susterms Approach to Management. – Chicago, 1969. – P. 200–201.
Отечественные исследователи, занимающиеся анализом и совершенствованием организации управления экономикой, однозначно связывают потребность в программно-целевом управления с межотраслевым характером многих народнохозяйственных проблем [50] .
В целом, замечает А.Г. Гранберг, программно-целевой подход позволяет реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, сложностью комплексных проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевого, межведомственного, межрегионального взаимодействия, и, с другой – высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации уровня развития отдельных элементов экономической системы [51] .
50
См., например: Организация управления. Проблемы перестройки. – М.: «Экономика», 1987. – С. 109.
51
См.; Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России / А.Г.Гранберг // Вопросы экономики. – 2001. – № 9. – С. 24.
Отмеченное обстоятельство означает, во-первых, что важным компонентом методологической основы планирования становится комплексный анализ, во-вторых, поскольку возможности использования потенциала факторов дифференцированы по субъектам, ключевым моментом организации управления становится интеграция их действий, предполагающая, в том числе, использование определенных структурных форм [52] .
Понятно, что если участником разработки и реализации таких программ становится государство, то необходимым условием оказывается координация деятельности разных правительственных органов, в той или иной степени влияющих на процессы достижения поставленных целей. Точно также необходимой оказывается и координация государственных органов разного уровня (центр-мезо-уровень), участвующих в разработке и реализации программ.
52
И.Галушка отмечает, что разработка программы тесно связана с анализом состояния и возможностей всех известных, а также потенциальных участников управления (См.: Галушка И. Управление экономикой / И.Галушка. – М.: Политиздат, 1985. – С. 141.
Для программно-целевого управления характерно также то, что оно призвано обеспечить реализацию одновременно двух типов интеграции.
Во-первых, пространственной, когда, например, применительно к государственному управлению экономикой, требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным
Во-вторых, временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
Таким образом, анализ особенностей программно-целевого управления позволяет зафиксировать в качестве его существенных характеристик:
– ориентация на решение проблем, имеющих комплексный характер, проявляющийся в многофакторной детерминации управляемых процессов и в полученных результатах;
– актуализация задачи организационного обеспечения гомеостазиса организационной системы, т. е. поддержания ее динамичного равновесия с внешней средой [53] ;
53
Идея гомеостазиса изложена, в частности, в трудах Ст. Бира (См.: Beer S. Cybernetics and Management. – New York, John Wiley and Sons Inc, 1964).
– наличие стратегического компонента;
– планирование ресурсов, осуществляемое исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей;
– концентрация ресурсов на решении ключевых вопросов социально-экономического развития систем, обеспечивающем их продуктивную адаптацию к условиям внешней среды и развитие;
– организационное обеспечение одновременно двух типов интеграции участников: пространственной и временной;
– обязательность экономической оценки эффектов управления.
Основной инструмент программно-целевого управления – программы. Поэтому содержательная характеристика такого управления предполагает выявление базовых характеристик названного инструмента.
Программа в самом общем смысле слова означает совокупность намеченных, подлежащих последовательному выполнению действий» операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы [54] .
Роль программы как базового элемента управления, по мнению исследователей, определяется реализацией основного методологического принципа, согласно которому программные цели надлежит воплощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации, обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами, ресурсами. Логическая схема формирования программ, выражается формулой: «цели программы – пути достижения программных целей – средства, необходимые для практической реализации путей» [55] .
54
См.: Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. – М: Инфра-М, 2002. – С. 6.
55
Там же. – С. 9.
Для программ характерна высокая степень интеграции видов деятельности и исполнителей, которая проявляется в следующем:
а) временное организационное единство участников до реализации программы;
б) полная интеграция видов деятельности и организаций на всех этапах – от построения программы до окончательной ее реализации;
в) строгая субординация целей с ясно выраженным служебным характером всех промежуточных целей;
г) моноцелевой характер программы – выполнение единой конкретной цели, при этом в значительной степени, почти полностью, игнорируются локальные цели, связанные с отдельными исполнителями и представляющие для них интерес;
д) наличие единого общего сценария для выполнения программы, высокая степень концентрации мероприятий, альтернативные возможности и др.;
е) самостоятельное финансирование;
ж) наличие специального органа по управлению программой со всеми правами, полномочиями, несущего полную ответственность за ее осуществление.
Н.Н. Моисеев считает, что план является дальнейшим развитием программы. Последняя же есть некоторый целенаправленный, но относительно общий, недетализированный набор действий [56] .
56
См.: Моисеев Н.Н. Улравленческо-программный подход / Моисеев Н.Н. // Экономика и организация производства. – 1974,– № 1. – С. 27.