Ревущие девяностые. Семена развала
Шрифт:
Но был и второй аргумент, выдвигаемый министерством финансов: любое высказывание любого члена администрации, комментирующее политику ФРС, может вызвать «смуту на рынках» и тем самым поднять процентные ставки.
Ирония заключалась в том, что именно те, кто был наиболее твердо убежден в действенности рыночного механизма в его способности наилучшим образом измерить фундаментальные показатели экономики, ожидали, что рынок может «встать на дыбы», если кто-либо сделает какое-либо заявление. Насколько велика могла бы быть «смута» на рынках от одного или двух высказываний кого-либо из администрации, вопрос спорный; в тех немногих случаях (как, например, в случае с Леном Панеттой, руководителем аппарата), когда кто-либо из администрации нарушал установленный порядок, не было получено никаких свидетельств в пользу такой возможности. Но ясно что, с одной стороны, чистым эффектом нашей сдержанности было обеспечение финансовым рынкам «свободы рук» и даже еще большего влияния на экономику. В конце концов, мы допустили рынки на ключевую роль не только в определении государственной фискальной
Конгресс США тоже обеспечивал меньше сдержек, чем раньше, а когда республиканцы установили контроль над обеими палатами, была даже сделана попытка положить конец существовавшей в мандате не слишком определенной обязанности обеспечивать баланс между инфляцией, ростом и занятостью. В 1996 г. сенатор Конни Мак (Connie Mack), республиканец от Флориды, предложил законопроект, изменяющий устав ФРС таким образом, чтобы урезать ее мандат до обязанности обеспечивать только стабильность цен. Если бы эта попытка удалась, ФРС получила бы законную возможность исключить из всех своих соображений интересы миллионов трудящихся американцев. Президент Клинтон твердо выступил против предложения Мака, отклонение которого стало одной из невоспетых побед экономической политики его администрации. Президенту легко удалось задушить эту инициативу: от него потребовалось только намекнуть на свою готовность сделать это одной из главных тем своей избирательной компании. Республиканцы хорошо знали, как будет голосовать электорат.
Опасности выдачи кредитно-денежной политике мандата только на борьбу против инфляции отнюдь не являются чисто теоретическими. С 1994 г. борьба с инфляцией фактически составляет эксклюзивный мандат Европейского Центрального банка. Когда Европейский Союз (ЕС) планировал свою общую валюту — евро, его волновали скорее проблемы прошлого, чем будущего. В прошлом Европа терпимо относилась и к инфляции, и к крупным дефицитам государственного бюджета. Поэтому новый общеконтинентальный Центральный банк получил наказ сделать своей единственной заботой инфляцию. Для того, чтобы этот наказ дошел до всех„ каждая страна-участница ЕС получила строгие официальные нормативы — после 2000 г. бюджетный дефицит не должен был составлять более чем 3 процента, а к 2004 г. его предполагалось свести к нулю. В итоге у Центрального банка руки оказались связанными, когда в 2001 г. европейская экономика стала ослабевать. Не только Банк не снизил процентные ставки, но и отдельные правительства не смогли простимулировать свои экономики снижением налогов или увеличением расходов — резкий контраст с Соединенными Штатами Америки, где обе партии в принципе соглашались с необходимостью стимулирования, когда наша экономика одновременно с европейской стала сползать в свою собственную рецессию.
Интересно, что республиканцы, которые недавно начали выступать за снижение налогов, даже если это приводит к дефицитам, никогда не упоминают о том, что, если бы предложение их партии прошло, любая такая схема стала бы неконституционной.
В начале 1990-х годов они предложили поправку к конституции, предусматривавшую сбалансированный бюджет, согласно которой расходы автоматически устанавливались на уровне налоговых поступлений. Во время рецессии 2001 г., когда поступления резко упали вместе с падением курсов акций и доходов, администрация Буша была бы таким образом вынуждена либо сократить расходы либо повысить налоги. Моя предшественница в Совете экономических консультантов, Лаура Тайсон, возглавлявшая впоследствии Национальный экономический совет, считала отклонение поправки о сбалансированном бюджете одним из главных достижений администрации Клинтона. Мы упорно сражались на этом фронте, потому что экономические флуктуации всегда были и останутся частью капитализма; хотя, может быть, нам повезет, и мы избежим рецессии, но наши преемники могут ее и не избежать. Поэтому мы и отказались связывать им руки. (И это еще один пример благотворного влияния политики Клинтона на экономику, которое растянется на десятки будущих лет, даже если ее эффект не проявился в период правления самого Клинтона).
История девяностых годов не только ставит под вопрос способность ФРС управлять экономикой, она вызывает вопросы относительно институциональной репутации ФРС. Удалось ли нам обеспечить систему институциональных механизмов, обслуживающих интересы страны в целом? Не придаем ли слишком большой вес, слишком большое влияние некоторой отдельной области и некоторой подгруппе населения? Нет ли необходимости в более демократичной отчетности? Это очень жесткие вопросы, но каждая демократия должна быть готова встретиться с ними лицом к лицу и заниматься ими вновь и вновь. Наши институты служили нам хорошо во многих отношениях, но и они пошатнулись; поэтому нам следует отказаться от самодовольства.
Когда в период 1990-х годов речь касалась вопросов экономической политики, американцев убеждали, что эпоха идеологий, интересов и политики кончилась. Америка вступила в эру консенсуса, когда каждый может рациональным способом достичь согласия, в чем заключается «правильная» экономическая политика. Это были нелепые притязания, но зато блестящая стратегия для тех, чьи интересы концепция обслуживала. И она сработала в основном поразительно хорошо потому, что когда экономика
Ревущие девяностые ушли в прошлое. Наши финансовые лидеры оказались простыми смертными. Они делали ошибки. Некоторые из ошибок оказались удачными, и в результате мы получили здоровое оживление. Некоторые из наших ошибок не имели серьезных последствий: мы выдержали повышение процентной ставки в середине девяностых. Но некоторые ошибки стоили нам дорого, и издержки по ним придется оплачивать еще на протяжении многих лет.
ГЛАВА 4. AMOK [43] ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ
43
Amok (малайск.) — внезапно возникающее психическое расстройство (резкое возбуждение с агрессией и бессмысленными убийствами). Описано преимущественно у жителей Малайского архипелага. Считается разновидностью сумеречного состояния. — Примеч. пер.
Федеральная резервная система, видимо, не использовала всех своих возможностей для предотвращения возникновения «мыльного пузыря» в тех масштабах, до которых он раздулся, но не ФРС ответственна за возникновение этого «пузыря». Такие «пузыри» являются ничем иным, как проявлениями излишнего оптимизма, временами охватывающего экономику, — иррационального оптимизма, который часто сменяется не менее иррациональным пессимизмом. Поэтому обычно бывает трудно предсказать возникновение «пузыря», или предвидеть, когда ему придет конец. Есть, однако, определенные обстоятельства, при которых более вероятно наступление экономического кризиса и жестокой рецессии. За последние три десятилетия мир был почти сто раз на грани кризисов, и это неоднократно провоцировалось той или иной формой поспешного дерегулирования. Хотя экономический спад 2001 г. был всего-навсего достаточно слабой формой этого инфекционного заболевания, нет никаких сомнений в том, что главную роль в этом спаде сыграли результаты дерегулирования 1990-х годов.
Дерегулирование телекоммуникационного сектора проложило дорогу «пузырю» избыточных инвестиций, который с таким мощным резонансом лопнул в 2001 г. Дерегулирование рынка электроэнергии привело к манипуляции рынком, нанесшей серьезный ущерб экономике Калифорнии, центру зарождения значительного числа новых американских технологий. Дерегулирование в банковской сфере — в особенности отмена Закона Гласса-Стигала (Glass-Steagal Act) [44] открыла возможности новых конфликтов интересов, тогда как на самом деле требовалось более сильное регулирование для того, чтобы противодействовать расширению и обострению этого рода конфликтов, которые, в конечном счете, сыграли такую большую роль в подрыве доверия к нашим фондовым рынкам. Слабое регулирование в отчетно-аудиторском секторе создало возможности и стимулы для предоставления заведомо дезориентирующей и ложной информации.
44
Glass-Steagal Act, официальное название Закона о банковской деятельности 1933 г. (Banking Act 1933) был принят в рамках Нового курса президента Франклина Д. Рузвельта. Он объединил два законопроекта: О создании федеральной системы страхования депозитов, предложенный членом палаты представителей Стигалом (Steagal), и о Разделении коммерческой банковской деятельности от операций с ценными бумагами, предложенный сенатором Глассом (Glass). Закон 1933 г. явился реакцией на биржевой крах октября 1929 г. и последовавший «набег» вкладчиков на американские банки. Закон выделял два вида банковской деятельности: коммерческую, состоявшую в приеме депозитов и выдаче ссуд, и инвестиционную, состоявшую в индоссировании эмитируемых корпорациями ценных бумаг и операциях с ними. Совмещение обоих видов деятельности запрещалось. Законом Гласса-Стигала предусматривалось также создание Федеральной корпорации страхования депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC). В 1999 г. Конгресс принял Закон о модернизации финансовых услуг (Financial Services Modernization Act), известный также под названием Закона Грамма-Лича-Блили (Gramm-Leach-Bliley Act), которым отменялось разграничение коммерческой и инвестиционной деятельности банков в соответствии с Законом Гласса-Стигала. Законом Грамма-Лича-Блили разрешалось создание финансовых холдингов, имевших право объединять коммерческие банки, компании по операциям с ценными бумагами и страховые компании, в качестве дочерних компаний. — Примеч. пер.
Рынки — очень тонкая штука, и ошибки в их отношении обходятся очень дорого, хотя Соединенные Штаты и достаточно богата для того, чтобы сравнительно легко компенсировать эти издержки. В других странах правительства бывают вынуждены исправлять ошибки дерегулирования, особенно допущенные в банковском и финансовом секторах, причем в некоторых случаях на это приходится затрачивать значительную часть ВВП. Чили все еще расплачивается за издержки, возникшие двадцать лет назад после своего банковского кризиса начала 1980-х годов. И в Мексике банковская система все еще не полностью оправилась от своего кризиса девяностых годов. Тем не менее, несмотря на бесчисленные уроки, дерегулирование в 1990-х годах вновь пролезло в любимчики экономической политики. Разумеется, иногда дерегулирование бывает полезным. Но к нему надо прибегать с большой осторожностью, что, однако, делается слишком редко.