Ревущие девяностые. Семена развала

Стиглиц Джозеф Юджин

Такая концентрация внимания на сбалансировании бюджета и сокращении налогов в соответствии с желаниями имущих слоев населения (к этому стремились именно богатые, поскольку лишь крохи полученной выгоды доставались американцам с низким и средним достатком) не случайно возникла на фоне странной смеси плохого бухгалтерского учета и стремления к сиюминутному успеху.

В 1980 г. Рональд Рейган обещал сокращение налогов, которое должно было привести к увеличению налоговых поступлений. Это была настолько замечательная идея, что даже его собственный вице-президент Джордж Буш назвал ее «экономическим шаманством». Смысл новоявленной теории заключался в том, что при более низких налоговых ставках работники будут трудиться намного усерднее, множество новых людей пополнят ряды рабочей силы, сбережения станут скачкообразно увеличиваться, эффект подхода к экономике со стороны предложения [89] настолько увеличит доходы, что даже по более низким налоговым ставкам поступления в казну возрастут. В действительности уровень прироста сбережений оставался на удручающе низком уровне, наметилось

даже их падение. Заметного роста числа рабочих мест также не наблюдалось. (Разумеется, были и те, кто был убежден тогда и остался при своем убеждении сейчас, что даже советники Рейгана не были адептами «экономического шаманства». Планы его окружения были иными. Искусственное создание бюджетного дефицита вынуждает сокращать расходы, и, как следствие, снижается роль государства в экономике. То есть их программа реализовывалась независимо от того, сработает ли эксперимент с сокращением налогов как предсказывалось или нет).

89

Supply-side effects — имеется в виду модная в то время теория, в соответствии с которой для инициации экономического роста надо стимулировать не спрос, а предложение (например, путем снижения налогов). Сторонников этой теории называют сапплай-сайдерами (supply-siders). — Примеч. пер.

Падение бюджетных поступлений (относительно того, каким их уровень должен был быть в отсутствии снижения налоговых ставок), несопровождаемое снижением расходов^{82}, стало причиной длительного десятилетнего бюджетного кризиса, на который в 1993 г. наконец-то обратил внимание Билл Клинтон^{83}. Но, согласно аудиторам, работавшим с государственными документами, существовала одна область, в которой «экономическое шаманство» все же сработало, единственная область, в которой налоговые поступления могли увеличиваться при сокращении налоговых ставок.

Снижение налогов на прибыль от переоценки капитала, т.е. налогов на выигрыш от роста курса акций или цен недвижимости, могло действительно увеличивать налоговые поступления, особенно на коротком отрезке времени. Правительство, следуя своему странному способу анализа бюджетов государственного сектора, выбрало десятилетний горизонт для оценки влияния своей экономической политики на налоговые поступления. Конечно, это было прогрессом по сравнению с выбором годового или двух-трехлетнего горизонта. Но последствия государственной политики сказываются на периоде, гораздо большем десяти лет. Поэтому любой ограниченный горизонт отчетности, даже такой, как десять лет, поощряет всякого рода бюджетные махинации. В 1996 г. мы увидели, как срабатывают эти механизмы.

Как я уже упоминал, в результате выборов 1994 г. республиканцы получили большинство в Конгрессе, с программой Клинтона было покончено. Каким бы Клинтон ни был энергичным и напористым политиком, но без согласия Конгресса его руки оказывались связаны. Что-либо могло произойти, только если бы программа президента совпадала с республиканской. Вот на этой почве появились и «реформа» социального обеспечения, и политика дерегулирования, сокращение объема вмешательства государства в экономику. В четвертой главе говорилось о том, как республиканцы добивались урезания регулирующих функций государства. Это положение оказалось созвучно Новой демократической программе. Один из ключевых лозунгов предвыборной платформы Клинтона требовал «покончить с системой вспомоществования в ее современном виде». Республиканцы тоже хотели покончить с этой системой. По тому и другому вопросу имелись точки соприкосновения, и компромисс был достигнут. Более того, обе стороны стремились снизить налоги, и в то же время им хотелось стать социально-ответственными. А из-за своеобразного способа бухгалтерского учета снижение налога на прибыль от переоценки капитала чудесным образом могло представить бюджет в более приглядном виде.

Узкое «бюджетное окно», используемое правительственными бухгалтерами, дает возможность при временном снижении налога на прибыль от переоценки капитала генерировать на коротком отрезке времени увеличение налоговых поступлений. Происходит своеобразная налоговая «распродажа». В условиях действия налога на прибыль от переоценки капитала деньги инвесторов оказываются «замороженными». Проблема в том, что пока активы не проданы, с них не выплачивают налогов. Налог взимается только в случае реализации прибыли от переоценки. Некто, купивший каких-либо акций на 100 долларов и теперь оцениваемых в 1100 долларов, должен был бы оплатить при их продаже налог с прибыли в 1000 долларов. Если местные и федеральные налоги суммарно составляют 33 процента, то останется 867 долларов, которые он может повторно вложить в капитал (налог на прибыль от переоценки капитала в 1000 долларов равен 333 долларов) Если вместо этого инвестор оставил все средства в акциях, то получает доход со всей суммы в 1100 долларов. И самое важное: если он планирует передать эти акции своим детям, прибыль от переоценки капитала полностью освобождается от налогов. Дети должны будут платить налоги на любую прибыль от переоценки капитала только тогда, когда она получена после вступления в наследство^{84}. Несмотря на эффект «замораживания», инвесторы в некоторых ситуациях вынуждены превращать свои акции в наличность, может быть, им не на что жить в данный момент, либо им представилась возможность получить доход намного больший и перекрывающий налоговые выплаты.

Когда правительство объявляет временное понижение налоговой ставки на прибыль от переоценки капитала, многие, чьи деньги были до этого момента «заморожены», ухватываются за возможность обналичить свои акции в момент налоговой «распродажи». Неудивительно, что в этот кратковременный период доходы

государства повышаются. Но пройдет какое-то время, и доходы могут сократиться. Например, владельцы акций, решившие реализовать прибыль от переоценки в этом году, превращают в деньги свою прибыль от переоценки, допустим, за одиннадцать лет. Они пользуются «налоговым окном» до того, как ставки налога вернутся к своему обычному уровню. Пусть поступления государства сегодня оказались выше, но средние показатели за одиннадцать лет будут невысокими, а потери в будущем будут превосходить сегодняшний выигрыш. Государство как бы берет кредит под свои будущие доходы. Трезвомыслящее правительство должно было бы быть обеспокоено долговременным бюджетным дефицитом, так как снижение ставки налога на прибыль от переоценки неминуемо сокращает долгосрочные налоговые поступления и увеличивает долгосрочный долг.

Как председатель Совета экономических консультантов я возражал по четырем пунктам против предложенного Клинтоном сокращения налогов. Во-первых, отметил я, нам нельзя забывать о долговременных перспективах бюджета, и даже если первоначальное снижение налога на прибыль от переоценки капитала приукрашивает бухгалтерскую отчетность, в долговременном плане оно ухудшает ситуацию. Безусловно, что какое-то количество семей могли бы даже по итогам длительного периода выплатить большую сумму налогов. Другие, которые, вообще говоря, полностью избежали налогообложения, передав свои активы потенциальным наследникам, в год «налоговой распродажи» могут предпочесть реализацию своей прибыли от переоценки капитала. Из затруднительного положения может быть только один ясный выход. Налоговую систему надо сделать более справедливой, закрыть лазейки и заставить всех на равной основе оплачивать налог на прибыль от переоценки.

Во-вторых, распределение средств, полученных в результате снижения налогов, было просто ужасающим — почти все уходило в руки самых богатых, составляющих всего 1 процент населения. Это был поистине самый впечатляющий регрессивный налог, который можно себе вообразить: в выигрыше оставались только самые обеспеченные. Налог полностью противоречил традиционной позиции Демократической партии. Примирение налоговой стратегии Клинтона, включавшей снижение налога на прибыль от переоценки капитала с известными последствиями и общее увеличение налогов в 1993 г., с принципами, публично декларированными самим Клинтоном и его Демократической партией, явилось чрезвычайно трудной задачей. Были подняты налоги на представителей среднего класса, т.е. на тех, кто собственным трудом зарабатывает на жизнь. Но при этом были снижены налоги на самых богатых, сделавших деньги на биржевых спекуляциях, и налоги на высший менеджмент, наживший миллионы на фондовых опционах.

В-третьих, снижение налогов на прибыль от переоценки капитала преподносилось, подобно любому другому снижению налогов, в рамках «экономики предложения» как мера по стимулированию инноваций, содействию инвестициям и поощрению сбережений.

Предполагалось, что высший менеджмент, и без того получавший значительную часть своего дохода в форме фондовых опционов, якобы станет усерднее трудиться, ибо так называемая поощрительная оплата не достаточно обеспечивает стимул для проведения в жизнь «жестких решений», например, увольнения ненужных рабочих в целях увеличения прибыли. Но в этом аргументе о приоритете предложения мало смысла, так как большинство выгод досталось бы тем, кто уже получил свою долю прибыли от переоценки капитала. Получился бы не стимулирующий эффект, а в чистом виде подарок богатым, а те делали инвестиции, полагая, что оплатят налог на прибыль от переоценки по высокой ставке — и вот, как с неба, еще одна непредвиденная прибыль. Если внимательнее приглядеться к данным, окажется, что лишь мизерный процент от полученной по этой схеме прибыли связан с новыми технологиями. А большинство денег ушло бы в карманы тех, кто спекулировал недвижимостью.

С приходом к власти администрации Клинтона центр налоговой стратегии был перенесен на целевое снижение налогов. Планируя налоговую политику с точки зрения стимулирования экономики, мы сосредоточили свое внимание на инвестиционном налоговом кредите [90] . Нам хотелось, чтобы лишь тот, кто реально вкладывает капитал в экономику, получал налоговый кредит (и это разительно отличается от того, что через восемь лет предложит Буш). И чтобы добиться еще большей результативности нашей фискальной политики, мы предложили ограничить применение налоговой льготы приростом инвестиций. Этим обеспечивались мощные стимулы для маргинальных дополнительных вложений, и минимизировалась «упавшая с неба» выгода для компаний, которые делают капиталовложения в любом случае, даже в отсутствие налоговых льгот. В 1996 г. в связи с ростом требований снизить налог на прибыль от переоценки капитала в той или иной форме, Совет экономических консультантов, исходя из вышеизложенного, разработал свой проект такого снижения налога. Проект был целенаправленным — на поощрение там, где можно было ожидать хоть какого-нибудь положительного стимулирующего эффекта в виде прироста сбережений или инвестиций (несмотря на то, что даже в этих условиях ни экономическая теория, ни наблюдение за практикой не дают оснований ожидать существенных результатов). Если проект и не был новаторским, то, по крайней мере, предусматривал некоторые стимулы, возможность хоть какого-нибудь положительного эффекта от увеличения сбережений либо инвестиций, несмотря на то, что экономические теория и практика даже здесь не предполагают большего эффекта. К сожалению, министерство финансов и Конгресс не обратили на наш проект никакого внимания.

90

Tax credit — в США разрешается прямой (доллар за доллар) вычет определенных (обычно социально ориентированных) или представляющих интерес для всего общества, в частном случае инвестиционных, расходов из общей суммы налогов. — Примеч. пер.