Россия теряет Арктику?
Шрифт:
Главные полярники отказываются от Арктики?
До начала XXI века Россия последовательно отстаивала свои права на все земли и острова в Северном Ледовитом океане. Следовательно, и на континентальный шельф, в пределах объявленного в 1926 году сектора ограниченного с запада 32 градусом 4 минуты 35 секунд восточной долготы, а на востоке 168 градусов 49 минут 30 секунд западной долготы. Такой подход России никем не оспаривался. Более того он подтвержден и в «Основах государственной политике Российской Федерации в Арктике на период до2020 года и дальнейшую перспективу» утвержденную Президентом России 18 сентября 2008 года. Однако вопреки всем эти документам, а по существу директивным положения, МИД и МПР России вносят в Комиссию по границам континентального шельфа ООН заявку в которой Россия отказывается от части шельфа площадью ни много ни мало аж более 331 000 кв. км. в Северо-западном секторе Арктики. Этот огромный по площади район находится в пределах западной границе Полярных владений России. Возникает вполне логичный вопрос: «На каких основаниях Россия отказывается от части своего арктического шельфа? И в пользу кого?» Внятного ответа пока не сущестует. Инициаторы, а это МИД и МПР, утверждают, что этот глубоководный арктический район трудно будет отстоять в Комиссии по границам континентального шельфа ООН. Вмести с тем многие российские специалисты в области международного права и международных отношений считают, что такой шаг с нашей стороны ничем не оправдан и ведет только к односторонней потере шельфа России в Арктике. По данному вопросу учеными подготовлен и опубликован специальный «Научно-экспертный меморандум». К сожалению те, кто принимает решения по данному вопросу, пока его игнорируют.
Не менее сенсационно прозвучали и слова на II Международном Арктическом мурманском экономическом форуме, состоявшемся сразу после подписания Договора 2010 г., специального представителя Президента России по Арктике и Антарктике А.Н. Чилингарова. Последний высказался за удаление с карт Арктики, которые в своем докладе использовал министр В. Ф.Басаргин, границу Полярных владений России. Ее еще называли границей Арктического сектора России. При этом главный полярник мотивировал свое требование тем, что этот сектор никто не признает и что в Конвенции ООН по морскому праву нет положений о секторальном делении Арктики. А ведь А.Н. Чилингаров участник российской делегации на заключительном этапе по разграничению Баренцева моря. Знает, что говорит. Аналогичную позицию высказал и депутат Мурманской Областной
Другими словами, Договор 2010 г. взломал, разрушил границу Полярных владений 1926 г. и при этом ее никто не отменял и не изменял ее координаты. А ведь в нашей истории был случай, когда Советский Союз присоединился к Договору о Шпицбергене 1920 г., а это было в 1935 г., и граница Полярных владений на участке между 74 градусом и 81 градусом восточной широты была перенесена с 32 градуса на 35 градус восточной долготы с тем, чтобы оно совпадала с восточной границе Договора о Шпицбергене 1920 г. Сделано это было соответствующими нормативными актами СССР. Современная Россия, подписав Договор 2010 г. в нарушении Постановления 1926 г., даже не сочла необходимым привести в соответствие внутренние нормативные акты после вступления в силу Договора 2010 г.
В настоящее же время, допустим в результате тектонических сдвигов дна Баренцева моря, возникает остров на участке между границей Полярных владений 1926 г. и линией разграничения по Договору 2010 г. Кому он будет принадлежать? Если руководствоваться неотменной границей Полярных владений 1926 г. – тогда России. А если положениями Договора 2010 г. – тогда Норвегии. Заведомо заложена конфликтная ситуация. Читатель возразит, что де возникновение островов в ближайшее и отдаленном будущем на этом участке вряд ли возможно. Но даже при этой ситуации нам, рыбакам, не ясно относительно возможности вести промысел на этом участке, особенно «сидячих видов», на которые в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву, распространяется суверенитет государства – обладателя шельфа. Другими словами разрешение на промысел «сидячих видов», а это креветки, моллюски, краб и другие дорогостоящие объекты рыболовства, выдает государство – обладатель шельфа. По Договору 2010 г. этот район отдан нами, как говорится «за здорово живешь» норвежской стороне. Тогда у них и надо, склонив голову, просить разрешения на вылов. А как же быть с границей Полярных владений 1926 г.? Отменяется или нет? И что же с ограниченным по Договору о Шпицбергене 1920 г. суверенитетом Норвегии? И кому все же принадлежит шельф в этом районе? Возможно, обо все этом следует спросить участников Договора о Шпицбергене 1920 г.? А их ни много ни мало – более 40 государств! Вот такую головоломку задал практикам-рыбакам и политикам скороспелый Договор 2010 г.
МИД убеждает рыбаков
Видимо понимая уязвимость Договора 2010 г. для рыбаков, да и обеспокоенность общественности, ученых-правовиков, экономистов, мореведов по этому поводу, министр иностранных дел России С. Лавров решил разъяснить ряд его положений. Так в Москве 13 января 2011 г. состоялась итоговая пресс-конференция министра Сергея Лаврова о деятельности российской дипломатии в 2010 г. В ходе этой пресс-конференции иностранные журналисты не оставили без внимания вопрос ратификации подписанного в Мурманске 15 сентября 2010 г. Договора между Россией и Норвегией о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и в Северном Ледовитом океане. В частности, ведущий журналист из Норвегии Ханс Стенфельд поинтересовался у Сергея Викторовича: «Во время «холодной войны» серьезное военное противостояние наблюдалось в Баренцевом море. Тем не менее, после сорокалетнего переговорного процесса Россия и Норвегия 15 сентября начали разговор о разграничении на шельфе в Баренцевом море. Каким примером послужил бы этот Договор для дальнейшей международной политики?» (привожу дословно по стенограмме, без правки. – Авт. ).
На что получил от министра развернутый ответ: «На эту тему мы много говорили и когда готовился, и когда подписывался Мурманский договор, и после его подписания. Думаю, что это историческое событие. Подготовка Договора заняла почти 40 лет, и принципы, которые в нем закреплены, и параметры разграничения, которые Договор описывает, в полной мере соответствуют нормам международного права. Они включают критерии справедливости, обеспечения необходимого баланса законных прав и интересов обеих сторон – и все это четко зафиксировано в этом документе. Он показывает, что любые проблемы, существующие на Севере, включая разграничение морских пространств, поддаются политическому, правовому решению. Поэтому кликушество по поводу того, что на Севере вот-вот начнется война за ресурсы – это подход, который является провокацией и не имеет ничего общего с возможностью по-деловому решать любые вопросы. Для нас это важно по многим обстоятельствам. Когда готовился Договор, наши рыбаки беспокоились, что их интересы будут ущемлены. Этого не произошло. В Договоре, напротив, четко зафиксировано, что все действия по выполнению этого документа не будут нарушать и ухудшать условия промысла ни для россиян, ни для норвежцев. Сделан очень важный акцент на то, что все вопросы, касающиеся более эффективного ведения промысла в нашем сопредельном районе, должны решаться через действующий и испытанный механизм Смешанной Российско-Норвежской комиссии по вопросам рыболовства. Ее очередная, 39-я, сессия, которая состоялась уже после подписания Договора, смогла урегулировать целый ряд технических вопросов, позволивших сделать промысел еще более эффективным, во многом благодаря позитивному сигналу о подписании Договора. По всем параметрам рыболовство в районе Баренцева моря, основанное на наших договоренностях с Норвегией, считается во всем мире одним из наиболее эффективных по сравнению с другими районами мирового океана». Привожу ответ министра С. Лаврова дословно, полностью, с тем, чтоб не было обвинений в передергивании фактического высказывания. Эти разъяснения миндел требует подробного комментария с позиции рыбных интересов.
Во-первых , символично, что проблема рыболовства затронута самим министром, хотя норвежский корреспондент ее в своем вопросе не поднимал. Отсюда первый вывод – министр обеспокоен, что вопросы рыболовства в контексте Договора от 2010 г. требуют разъяснения не только для российской, но и зарубежной аудитории. Могу предположить также и то, что МИД все же ощущает неудовлетворенность тем, как его специалисты решали вопросы рыболовства в ходе переговорного процесса в последние годы, да и пропаганда мидовцев о достижениях переговорщиков критики не выдерживает.
Можно согласиться с выводом Сергея Лаврова, что на Севере «…война за ресурсы… не имеет ничего общего с возможностью по-деловому решать любые вопросы». Это действительно так и совпадает с практикой российско-норвежских отношений в области рыболовства. Но где в этом деле вклад дипломатов-мидовцев?
И все же частично предостерегу министра – «война» по поводу толкования положений Договора 2010 г., относительно морского района архипелага Шпицберген и принадлежности его шельфа Норвегии обеспечена. Правда, пока только дипломатическая. И перчатку нам здесь прежде всего могут бросить Великобритания, страны члены ЕС да и США этим неминуемо воспользуется.
Во-вторых, не менее символично и то, что впервые глава МИДа публично признал то, что им была известна еще в период подготовки проекта Договора 2010 г. обеспокоенность рыбаков по поводу «…что их интересы будут ущемлены». Напомню нашим читателям, ранее представители МИДа неоднократно заявляли нам – рыбакам, что мы слишком поздно начали поднимать свои проблемы. Дескать, переговорный процесс вступил в завершающую стадию и проблемы рыбаков уже отрегулированы. Министр со свойственной ему прямотой восстановил истинный ход событий. Действительно, еще в 2004–2009 гг. и особенно в начале 2010 г., когда нам стали известны разрабатываемые МИДом положения, касающиеся рыболовства, в Договоре и Приложении к нему, мы настойчиво требовали внесения таких коррективов, которые бы гарантировали российским рыбакам доступ к традиционным районам Баренцева моря, включая район Шпицбергена. Такой подход не ущемляет и интересы норвежских рыбаков. Более того последние прямо говорили, что все можно решить, однако ваши (российские) переговорщики эти вопросы даже не поднимают. Нас никто в МИДе и слышать не хотел. И как результат положения Договора 2010 г. и Приложение к нему ведут к потере российскими рыбаками традиционных районов промысла на западе Баренцева моря. Безусловно, это произойдет не моментально, но выдавят нас «мягкими методами», как это умеют делать норвежцы, используя изощренную методику НАТО.В-третьих, трудно разделить оптимизм министра относительно того, что в «…Договоре… четко зафиксировано, что все действия по выполнению этого документа не будут нарушать и ухудшать условия промысла ни для россиян, ни для норвежцев». То, что для норвежцев не будет ухудшения промысла, то это соответствует действительности. Ведь они – норвежцы – получают по Договору дополнительно около 80 тыс. кв. км промысловых площадей. На эту величину уменьшилась промысловая площадь для российских рыбаков. Кроме того, район традиционного промысла наших рыбаков в водах архипелага Шпицберген также передается под юрисдикцию и суверенитет Норвегии. Площадь этого района уже составляет ни много ни мало – 242 тыс. кв. км В этом районе вылов судов Северного и Западного бассейнов составил в 2010–2011 гг., по оперативным данным, 200–250 тыс. т рыбы, в счет имеющихся у России национальной квоты.
В целом же во всех западных районах Баренцева моря российские рыбаки добыли почти 450 тыс. т рыбы, а в советские времена и того более. Возникает вопрос, как и за счет чего компенсировать эти неминуемые потери? Министр, видимо, понимая это, советует: «…все вопросы…должны решаться через… Смешанную Российско-Норвежскую комиссию по рыболовству». Но вот закавыка – эти-то вопросы, а именно доступ к переданным добровольно Россией по Договору 2010 г. промысловым районам под юрисдикцию Норвегии, не являются компетенцией упомянутой комиссии. Чтобы это благое разъяснение МИДа могло быть реализовано, надо было бы в Договоре 2010 г. внести всего-то одно, правда, принципиальное, положение примерно следующего содержания: «Стороны сохраняют доступ для рыболовных судов каждой Стороны к традиционным районам рыболовства, отошедшим по настоящему Договору 2010 г. под юрисдикцию или суверенные права той или иной Стороны». Кроме того, в Приложении 1 (Вопросы рыболовства) Договора 2010 г. необходимо было зафиксировать механизм реализации вышеупомянутого положения, как это предлагали рыбаки и группа депутатов Мурманской областной Думы. Все это было проигнорировано мидовскими переговорщиками. Возникает вопрос: «Почему?». Возможно, норвежские рыбаки были против этих предложений? Уверен, что это не так. Норвежские рыбаки также заинтересованы в сохранении традиционных районов промысла. Они понимают, что восточные районы Баренцева моря – это детский сад для многих промысловых видов и не следует подталкивать русских рыбаков к интенсивному промыслу в этих районах. А именно это делают соответствующие положения Договора 2010 г. Почему МИД так упорно не слышит и не желает слышать и понять обеспокоенность российских рыбаков? Выскажу предположение. Видимо, на начальном этапе «давление» верхних этажей российской власти об ускорении переговорного процесса заставило переговорщиков наломать дров, как говорят в народе. В последующем исправлять положение не хватило мужества, или, выражаясь дипломатическим языком, у чиновников отмечается отсутствие ответственности и профессионализма. О последнем свидетельствуют такие непростительные для дипломатов ошибки, как несоответствие (аутентичность) русского и норвежского текстов Договора 2010 г. и Приложения I к нему, «приобретение» так называемого «Специального района» в нарушении положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и целый ряд других. Кто эти «небрежности» будет исправлять и когда?
Не исключено и предположение относительно принесения в жертву интересов российских рыбаков за обещание норвежцев в инвестициях и передаче современных технологий в целях ускоренной разработки углеводородов на шельфе России, например Штокманского месторождения.
Что касается ссылки министра на то, что результаты прошедшей 39-й сессии осуществлены «…благодаря позитивному сигналу о подписании Договора…», то это пропагандистское клише для наивного обывателя. Прежде всего, итоги 39-й сессии СРНК – это реализация почти 20-летней работы ученых, рыбаков, специалистов России и Норвегии по достижению согласия по техническим мерам регулирования промысла и, в частности, по минимальному размеру ячеи в траловых мешках и минимальному промысловому размеру трески и пикши. Ничего общего и даже косвенного это не имеет отношения к Договору 2010 г., который, к тому же, не только к тому времени не вступил в силу, но даже еще и не был ратифицирован ни Россией, ни Норвегией.
В-четвертых. В своем ответе министр С. Лавров старательно обходит упоминание Договора о Шпицбергене 1920 г. и не признание Россией 200-мильной рыбоохранной зоны, введенной Норвегией в нарушении соответствующих положений этого договора и норм международного права, а также о границе Полярных владений России 1926 г… Что это случайное «упущение» помощников министра, которые готовили ему «тезисы» ответов или что-то большее? Позволю предположить что за этой «забывчивостью» министра скрываются устные договорен с норвежской стороной обходить публичных высказываний по данной щекотливой теме. Если это соответствует действительности, тогда такая «договоренность» отвечает интересам только норвежской стороны.
Вслед за министром разъяснять положения Договора 2010 г. взялись и основные переговорщики от правового департамента – глава делегации д.ю.н. Р. Колодкин и его помощник к.ю.н. В. Титушкин. В своих статьях они пытаются убедить рыбаков, да и научную и широкую общественность в том, что их права надежно защищены, а районы Договора о Шпицбергене 1920 г. никак не затрагиваются положениями Договора 2010 г. Да вот только никто из них так и не объясняет, почему линия разграничения сдвинулась от восточной границы Договора о Шпицбергене 1920 г. и границе Полярных владений России 1926 г. далеко-далеко на восток? И кто владеет шельфом в районе Договора о Шпицбергене, и кто осуществляет юрисдикцию и суверенитет в этом морском районе? Норвежцы или участники Договора о Шпицбергене (а их 41 государство)? Возможно никто? Ответ, исходя из соответствующих положений Договора 2010 г. очевиден – Россия признала, что все это принадлежит Норвегии. Вряд ли с таким подходом будут согласны остальные участники Договора о Шпицбергене 1920 г. и прежде всего его первоначальные участники. А это – США, Дания, Франция, Италия, Япония, Нидерланды, Великобритания и Швеция.
И на что же в итоге, с учетом прозвучавших разъяснений высокопоставленных российских дипломатов, нам – рыбакам – надеяться? Ответ очевиден – только на себя и политическую волю вновь избранного Президента России В. Путина по исправлению допущенных дипломатами-переговорщиками, мягко говоря, ошибок. МИДу следовало бы на практике реализовать задачу, определенную бывшим Президентом Дмитрием Медведевым и о которой на той же пресс-конференции министр С. Лавров и напомнил в своем вступительном слове: « …достижение конкретных и понятных гражданам результатов, создание максимально благоприятных внешних условий для нашего внутреннего развития…» . И еще сошлюсь вновь на Сергея Лаврова: « …внимание к публичной дипломатии, к взаимодействию с гражданским обществом…».
Все правильно! Да вот незадача – не получилось всего этого «взаимодействия» при разработке вопросов рыболовства в Договоре от 15 сентября 2010 г. применительно к Баренцевому морю. А ведь здесь добывается 25–28 % годового вылова рыбы России. Всему переговорному процессу мешал непрофессионализм чиновников и закрытость уважаемого ведомства – МИДа России. Пренебрежение мнением тех научных кругов и практиков, которые аргументированно обосновали другую точку зрения – расходящуюся с официальной.Договор 2010 г. для рыбаков или против них?
В отечественной специальной научно-публицистической литературе подробно исследованы и освещены правовые стороны Договора 2010 г. Так, в работах профессоров, известных юристов, историков, специалистов-международников: д.ю.н. Мелкова Г. М., д.и.н. А.Ю. Плотникова, професора А.Н. Николаева, к.ю.н. О.С. Ростуновой, эксперта-картографа В.П. Кисловского и целого ряда других отмечены негативные стороны ратифицированного Россией Договора 2010 г. Эта оценка была поддержана многими депутатами, принимавшее участие в заседаниях Круглого стола и Парламентских слушаниях, проходивших накануне ратификации Договора 2010 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы этих мероприятий приводятся мной в приложениях. В этой связи, а также принимая во внимание, что неудовлетворенность Договором 2010 г. в наибольшей степени высказывают рыбопромышленники Северного и Западного бассейнов, а это 7 субъектов Северо-Запада России (Архангельская и Мурманская области, Республика Карелия, Ненецкий автономный округ, Калининградская и Ленинградская области, город Санкт-Петербург), ниже дается подробный анализ тех положений Договора 2010 г., которые касаются вопросов рыболовства.
В самом Договоре, состоящем из преамбулы, 8 Статей и 2 Приложений, непосредственное отношение к рыболовству имеют Статьи 1, 2, 4, 6 и Приложение I «Вопросы рыболовства».
Из 9 абзацев преамбулы Договора, три (6, 7 и 8) непосредственно касаются рыболовства, экономического значения рыбных ресурсов для прибрежных регионов двух стран и некоторых положений природоохранного подхода при их использовании. Все они носят общий, констатирующий характер и отвечают общепринятой в наших странах договорной международной практике. Вместе с тем, в ряде из них имеются алогизмы, некорректные в правовом отношении формулировки, о которых будет сказано отдельно.
Статьей 1 определяются координаты линии разграничения морских пространств протяженностью около 900 миль (рис. 5) и совершенно не уточняется, где эта линия разграничивает 200-мильные исключительные экономические зоны, а где она является еще и линией разграничения континентального шельфа. Последнее особенно важно для целей практического рыболовства, поскольку различный (в ряде случаев совпадающий) режим рыболовства осуществляется на шельфе и в 200-мильных зонах. В частности, это касается прежде всего «сидячих видов».
Неоправданно, как с правовой, так и с рыболовной точки зрения, проведение линии разграничения на восточном участке района, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене 1920 г. – восточнее 35° в.д. Этим шагом Россией признается не только относящийся к Норвегии континентальный шельф Шпицбергена, но и морские живые ресурсы на нем, а также косвенно признает 200-мильная рыбоохранная зона Норвегии от 1977 г.
Статья 2 по существу подтверждает со Стороны России суверенные права и юрисдикцию Норвегии во всей западной акватории Баренцева моря, включая район Договора о Шпицбергене 1920 г. Последствия такого подхода очевидны – полная зависимость от Норвегии доступа для рыболовного флота России в западные, самые продуктивные районы Баренцева моря и, прежде всего, в район Договора о Шпицбергене 1920 г. При этом, положение статьи 6 о том, что «настоящий Договор не наносит ущерба правам и обязательствам по другим международным договорам…» в практическом плане для рыболовных целей ничего не дает.
Таким образом, статьи 1 и 2 реально ставят под угрозу беспрепятственное осуществление рыбопромысловой деятельности рыболовного флота России в районе, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене. В последние годы, в счет национальных квот России с соблюдением мер регулирования, здесь добывается более 200 тыс. т водных биоресурсов ежегодно стоимостью не менее 8—10 млрд руб.
Статья 4, состоящая из 4 пунктов, полностью затрагивает рыболовство обеих Сторон, как России, так и Норвегии, по замыслу составителей, должна была сузить либо полностью снять негативные стороны Договора, прежде всего, для российского рыболовства. Однако анализ этих положений показывает, что они еще больше убеждают в обратном. Так, в п. 1 статьи 4 провозглашено: «Заключение настоящего Договора не должно негативно влиять на возможности каждой из Сторон в области рыболовства». Во-первых, само выражение «не должно негативно…» весьма двусмысленно: не должно, но может? Во-вторых, отсутствует важнейшее положение о доступе Сторон в традиционные районы рыболовства, которые по Договору отошли под юрисдикцию Сторон. Без этого положения, п. 1 статьи 4 – пропагандистское клише, не имеющее практической реализации.Особого внимания заслуживает анализ п. 2 статьи 4, который гласит «С этой целью ( имеется в виду п. 1 статьи 4 – пояснение автора ) Стороны продолжают осуществлять тесное сотрудничество в сфере рыбного промысла с тем, чтобы сохранить их существующие доли в объемах общего допустимого улова и обеспечить относительную стабильность их рыболовной деятельности по каждому соответствующему виду рыбных запасов». Оставим пока в стороне нагромождение бессмысленных терминов типа – сфера рыбного промысла и т. д. Существо данного пункта – это новая формула перераспределения национальных квот (долей) по каждому рыбному запасу, в зависимости от сотрудничества в сфере рыбного промысла. Во-первых , национальные квоты по основным запасам – треске, пикше, мойве распределяются вот уже 35 лет по согласованию с 1975 г., а в последние два года это достигнуто и по палтусу. Ни разу и никогда ни Россия, ни Норвегия не ставили вопрос в СРНК о введении нового ключа распределения ОДУ на национальные квоты общих запасов в Баренцевом море. Данное положение п. 2 статьи 4 внесет конфронтацию среди управленцев и рыбаков двух Сторон, а не развитие сотрудничества. Более того, оно разрушает сложившееся и оправдавшееся на практике традиционное распределение ОДУ на национальные квоты. Во-вторых , Россия и Норвегия никогда не сотрудничали в «рыбном промысле…». Так как это выражение означает процесс изъятия – вылова рыбы из среды обитания. Осуществляется такой процесс рыбаками России и Норвегии самостоятельно, без сотрудничества. Положение п. 2 статьи 4 не отвечает интересам российского рыболовства. Могу предположить, что статьи 4 Договора и особенно п. 1 и 2 не аутентичны, т. е. перевод с норвежского на русский требует дополнительного уточнения.