Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
Шрифт:
Тождества между народно-хозяйственным планом и прогнозом социально-экономического развития, однако, не существует, так как прогноз в отличие от плана не принимается к исполнению, не реализуется и не порождает каких-либо юридически значимых последствий.
Необходимо добавить: если народно-хозяйственный план является первичным по отношению к бюджету как финансовому плану, то всегда имеются и производные от бюджета планы, в частности сводная бюджетная роспись, кассовый план (прогноз кассовых поступлений и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году).
С новой ипостасью бюджета мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением. «Финансовый план государства, разработанный его исполнительно-распорядительными органами, не является бюджетом как таковым, пока он не утвержден высшим органом государственной власти, он является только проектом бюджета. Он получает высокий титул бюджета только в результате официального утверждения. В этом случае под бюджетом понимается
32
См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 20.
Достижение соответствия государственных стратегических планов и содержания закона о бюджете – краеугольная проблема управления публичными финансами и ключ к решению актуального сегодня вопроса эффективности сектора государственного управления. [33] С одной стороны, трансформация разнообразных показателей государственных планов в цифры бюджета лежит в рамках бюджетного процесса, но, с другой стороны, бюджетная политика как составная часть государственного стратегического планирования включает вопросы построения бюджетной системы, налоговой и таможенно-тарифной политики, публичного кредита, денежного обращения и др. Точкой пересечения всех интересов в итоге становится бюджет, который от этого приобретает особые функции и свойства.
33
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» (СЗ РФ. 2012. № 19 ст. 2333) было определено, что федеральный закон о государственном стратегическом планировании должен приниматься с целью координации стратегического управления и мер бюджетной политики.
Не раз отмечалось, что бюджет по содержанию представляет собой акт управления, который лишь с формальной точки зрения является законом. [34] В связи с этим сегодня актуально утверждение о том, что «установление бюджета должно находиться внутри границ, проведенных общими законами. Поскольку занесенные в бюджет суммы являются только применением общих законов к специальным случаям, правительство и народные представители обязаны их принять. Только там, где нет законных предписаний, решает свободное установление законодательных факторов». [35]
34
См.: Алексеев А. А. Юридическое значение бюджетного закона // Реформы и право. 2011. № 3. С. 17.
35
Там же.
Иными словами, расходы бюджета предопределены содержанием уже принятых и действующих нормативных правовых актов и договоров (соглашений), установивших обязательства по выплате тех или иных сумм. Это вполне согласуется с современным российским бюджетным законодательством, в которое в рамках длящейся реформы бюджетного процесса было введено понятие расходных обязательств. [36]
Расходное обязательство представляет собой обусловленную законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Расходные обязательства, подлежащие исполнению в течение финансового года, представляют собой бюджетные обязательства и, значит, непосредственно определяют расходы соответствующего бюджета. [37]
36
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
37
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
Доходы бюджета также предопределены еще до составления проекта бюджета. Это связано не только с тем, что объем расходов в силу принципа их приоритета указывает соответственно объем необходимых доходов. Дело в том, что доходы бюджета, как и расходы, «устанавливаются раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины), или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.». [38] Р. Штурм отмечал, что в современной ему Франции «в законе о бюджете доходам посвящены два разных вида распоряжений: разрешение и исчисление», которое следует вслед за разрешением налогов и иных доходов. [39] Нынешнее законодательство как в Российской Федерации, так и за рубежом давно отказалось от ежегодного установления доходов бюджета. В России доходы взимаются и поступают на единый счет бюджета независимо от утверждения закона о бюджете во исполнение Налогового кодекса Российской Федерации, иных законов и нормативных правовых актов. Задачей закона (акта) о бюджете остается только расчет и прогнозирование поступлений в него на соответствующий финансовый год.
38
Жез Г. Общая теория бюджета. С. 205.
39
Штурм Р. Указ. соч.
Таким образом, объем и содержание расходов и доходов бюджета известны заранее до составления проекта бюджета. Это означает, что закон о бюджете выступает как вторичный, или производный закон, содержание которого определяется совокупностью уже принятых до его вступления в силу нормативных правовых актов. Более того, даже при отсутствии закона о бюджете доходы будут поступать, а расходы осуществляться в соответствии с положениями постоянно действующего закона о финансах и иных правовых нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения. [40]
40
Например, согласно ст. 190 БК РФ в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу до начала финансового года, до главных распорядителей и получателей бюджетных средств доводятся ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 от показателей бюджета прошлого года.
Итак, повторим: закон о бюджете можно рассматривать как технический акт, в котором сводятся воедино уже установленные иными правовыми актами расходы и доходы публично-правового образования. На основании изложенного допустимо ввести еще одно определение бюджета как правового акта, в котором отражается совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования. Бюджет можно сравнить с потоком, который непрерывно течет, обновляя свое содержание, но остается при этом в одном русле. Такое понимание бюджета не противоречит законодательно утвержденному определению его как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Зачем принимать бюджет в форме закона (акта представительного органа местного самоуправления), если он вторичен по отношению к другим законам? Ответ на этот вопрос следующий: бюджет, как правило, утверждается в форме закона или иного акта в силу его особой значимости для государственной жизни, для того, чтобы цифровые установления финансового плана получили обязательную юридическую силу.
План-прогноз не может иметь обязательный характер, но с момента утверждения законом либо актом органа местного самоуправления он обретает юридическую силу. «Хозяйственный план государства, государственная предварительная смета» [41] подкрепляется силой государства и выступает в качестве обязательного для исполнения императива.
41
Еллинек Г. Бюджетное право. Ростов-н/Д, 1906. С. 1.
И. Т. Тарасов заметил, что правомерными могут быть признаны только доходы и расходы государства, определенные в законодательном порядке на конкретный период времени. Причем акт, в котором дано такое определение, называется государственной росписью или бюджетом. [42]
М. И. Пискотин сформулировал проблему соотношения бюджета и закона о бюджете и сделал бесспорный вывод о том, что лишь после утверждения бюджет – финансовый план государства – становится официальным бюджетом. [43]
42
См.: Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права. М., 2004. С. 126.
43
См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 16.