Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
Шрифт:
Резюмируя все вышесказанное в отношении бюджетной политики, можно сформулировать такой вывод: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить о наличии или отсутствии бюджетной политики в публично-правовом образовании в зависимости от наличия всех ее составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.
1.2. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства
Категория «государственное хозяйство» как таковая не является новой для науки финансового права. Теоретико-правовые разработки в сфере финансово-правовых основ государственного хозяйства приходятся еще на период 19–20 века, были упоминания о сущности государственного хозяйства в литературе и более раннего периода. О государственном хозяйстве речь велась в трудах, например, Э. Н. Берендтса («Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. Санкт-Петербург, 1914» – глава II «Права и обязанности подданных в области государственного хозяйства»); [61] С. Ю. Витте («Конспект лекций
61
Книга переиздана: Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2013.
62
Книга переиздана: Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М., 1997.
Представляется, категорию «государственное хозяйство» следует «вернуть» в понятийный аппарат науки финансового права как вбирающую в себя особенности государства – субъекта, в чьем ведении находятся финансы, которые он использует в целях материально-экономического обеспечения своей деятельности. Государственное хозяйство – это деятельность государства, которая «имеет целью правильное, целесообразное добывание… средств для удовлетворения потребностей» государства. [63] Более того, данную категорию, по мнению автора, с теоретико-правовой точки зрения, а также с учетом подхода формирования понятийно-категориального аппарата финансово-правовой науки нужно «сочетать» с фактом наличия у государства бюджета, без которого его существование затруднительно. Бюджет выступает объективно необходимым атрибутом государства, выражающим его отраслевой правовой статус в связи с проявлением государственного суверенитета в сфере финансов. В связи с этим автор предлагает категорию «бюджетный метод ведения государственного хозяйства» как финансово-правовую категорию, охватывающую комплекс отношений и статус государства в сфере финансов.
63
См.: Берендтс Э. Н. Указ. соч. С. 12.
Прежде чем сформулировать понятие предложенной категории, заметим, что бюджетный метод ведения государственного хозяйства прошел сложные вехи своего становления и развития в условиях совершенствования, усложнения сферы публичных финансов.
Предтечей организованности публичных финансов, в последующем доведения их с юридической и организационной точек зрения до бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства как основополагающих характеристик государства выступают способы «присвоения», реализующиеся в ранние периоды становления государства. Экономисты историю становления государственного хозяйства анализируют сквозь призму формирования власти вождя, короля, обособления его собственности в результате присвоения материальных благ. «Власть и юрисдикция …вырастали на основе …отношений собственности». [64] Становление института собственности, юридическое обеспечение его защиты выступили факторами усиления организованности финансов и совершенствования управления ими в лице уполномоченных государством субъектов.
64
См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 2009 (серия «Антология экономической мысли»). С. 408.
Впоследствии, за этапами присвоения, получили развитие и юридическое оформление отношения натурального товарообмена, за ними – товарно-денежные отношения, позволяющие распределить денежные средства в интересующих общество и государство формах и задачах. Это послужило прочной основой для становления и официального признания денежной системы, восприятия денег как всеобщего эквивалента, организации централизованной системы денежного обращения. В связи с необходимостью контроля над аккумулированием и использованием государственных денег в рамках товарно-денежных отношений государство постепенно перешло от слабо организованного, примитивного управления к управлению государственными «делами» посредством организованного учета своих доходов и расходов. В свою очередь, это способствовало усложнению финансовых отношений, выступило почвой для формирования бюджетного метода ведения государственного хозяйства, установления элементов бюджетного устройства государства, оформления юридического регулирования соответствующих ему общественных отношений.
На протяжении столетий практика в сфере финансов и реализация основ государственного строя показали, что управление государством наиболее удобно с организационной и
65
Милль Дж. С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии: В 3-х томах. Том. 1. М., 1980. С. 170, 171.
Формирование публичного денежного фонда государства, обособление его от материальных сбережений частных хозяйствующих субъектов и предполагает ведение публичного – государственного – хозяйства особым методом, присущим исключительно государству как публично-правовому субъекту. Им выступает бюджетный метод. Следовательно, в общем виде бюджетный метод ведения государственного хозяйства заключается в формировании и обеспечении функционирования специальных публично значимых фондов – бюджетов, находящихся в ведении государства и входящих в его состав территориальных (публично-правовых) образований, в случае наделения их государством соответствующей компетенцией, т. е. легитимизации их финансовой деятельности в ее многообразном проявлении (бюджетная деятельность, деятельность по введению налогов и др.).
Таким образом, организация бюджета позволила государству перейти от ведения хозяйства посредством присвоения к сбережению, т. е. становлению бюджетного метода ведения государственного хозяйства в его сложном содержании и столь важном для государства функциональном предназначении, выражающемся, в общем виде, в создании материально-финансовой основы реализации задач и функций государства. Сформировалось убеждение, что бережливость «сохраняет существующий капитал народного богатства и способствует к увеличению его». [66]
66
Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С. 24.
Отмеченные процессы актуализировали вопросы юридического регулирования сосредоточения, удерживания аккумулированных государством денежных средств, их должного использования с учетом государственных интересов и полномочий – опять же юридической защиты собственности. Как следствие – остро встала проблема юридической организации финансирования государственных расходов на мероприятия по защите суверенного и имущественного статуса главы государства. Защита собственности потребовала особую подготовленность. Поэтому получил развитие государственный аппарат управления в виде системы органов государственной власти, профессионально реализующих функции и задачи государства. Известный ученый Т. Мальтус, исследовавший «опыт народонаселения», высказал утверждение, что «всякое улучшение государственного управления должно происходить от людей», которых «естественнее всего искать среди класса собственников». [67] Управление стало выступать в качестве неотъемлемого атрибута государственной деятельности в сфере финансов. Иными словами, бюджетный метод ведения государственного хозяйства выполняет управленческую роль по отношению к сфере финансов – как публичных (бюджет, иные публичные фонды в условиях признания их легитимности, находящиеся под прямым влиянием государства), так и частных финансов (влияние взимаемых в бюджет налоговых доходов на экономическую активность частных хозяйствующих субъектов).
67
См.: Мальтус Т. Опыт о законе народонаселения. Петрозаводск, 1993. С. 63.
Как было отмечено, в основу бюджетного метода ведения государственного хозяйства с организационно-юридической, экономической точек зрения положено формирование и обеспечение функционирования бюджета. Это делает актуальным анализ сущности бюджета для тематики настоящей работы.
Финансово-правовая категория «бюджет» происходит от английского слова «budget», означающего «кошелек», «сумка», «расчет приходов и расходов». [68] В аспекте характеристики государства бюджет приобретает публично-правовой смысл. Государство концентрирует в своем распоряжении значительную часть национального дохода в целях реализации своих задач и функций – финансирования возникающих затрат в режиме расходов. «Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год». [69] Расчет доходов и расходов, выявление оснований нехватки бюджетных средств (дефицит) выполняют информационную роль, присущую публичным финансам в целом. Соответственно бюджетный метод ведения государственного хозяйства, подразумевающий наличие бюджета, имеет глубокие информационные основы. Именно с целью расчета государственных доходов и расходов, сосредоточения данных о них в одном источнике государство и формирует бюджеты (государственный бюджет, бюджеты публично-правовых образований). Бюджет как таковой, будучи составной частью финансовой системы, становится централизованным денежным фондом, принадлежащем государству на праве собственности. В свою очередь, это подразумевает жесткую юридическую регламентацию государством его формирования, распределения и использования, моментов соприкосновения с иными звеньями финансовой системы.
68
См.: Булыко А. Н. Большой словарь иностранных слов. М., 2010. С. 109.
69
Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 105.