Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
Шрифт:
Еще одним примером нарушения принципа законности и справедливости может послужить мнение о целесообразности государственного страхования от незаконных действий органов публичной власти, которые ведут свое начало еще от теории частноправовой ответственности государства за действия должностных лиц как страховщика по страховому договору. [100] Признание допустимости подобных расходов из бюджета означает ситуацию, когда из бюджета осуществляется двойной расход: сначала ассигнования на деятельность органа публичной власти, которая априори должна быть законной, а затем на страхование от его же действий. Стоит ли говорить о том, что допущение легальной возможности совершения незаконных действий органами публичной власти и их должностными лицами явно нарушает принцип законности. Таким образом, выражением принципов законности и справедливости является не только формальное соответствие закону поведения правомочных субъектов, но и добросовестность самих законов.
100
См.
Баланс публичных и частных интересов
От принципа справедливости перейдем к принципу баланса интересов личности, общества и государства, или баланса публичных и частных интересов.
Мобилизация тех или иных доходов не должна создавать неудобства, обременение для физических и юридических лиц, т. е. необходимо соблюдать общеправовой принцип баланса публичных и частных интересов. Здесь самым простым примером является повышение ставок налога на прибыль организаций для покрытия дефицита бюджета: в случае высокого налога производство становится невыгодным, а его закрытие означает потерю определенной части доходов бюджета. Еще одним, противоположным, примером может быть ситуация, когда для решения временных задач и покрытия дефицита бюджета приносятся в жертву иные публичные интересы: ликвидируется имущество, необходимое для обеспечения образовательного процесса, фундаментальных научных исследований, обороны. Таким образом, принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов заключается в охране не только прав и интересов юридических и физических лиц, но и публичных интересов, выраженных, например, в документах стратегического планирования.
Принципы, не закрепленные в законодательстве
Еще раз стоит отметить, что принцип права (от лат. principium – основа, начало) – это не норма права, а основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы, первооснова процесса, научного подхода и т. д. Понятие принципа связано с понятиями идеи, правила, нормы, но не совпадает с ними, так как носит основополагающий характер. Принципы права представляют собой абстракцию по отношению к норме и «возникают лишь на определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно, в ходе повседневной практической деятельности людей». [101]
101
Румянцева В. Г., Ширяев Ю. Е. Понятие принципа права в контексте законотворческого процесса // История государства и права. 2006. № 8. С. 4–5.
Таким образом, нельзя забывать о не закрепленных в законе принципах бюджетного права, к которым, в частности, относятся принципы: гармонизации; субсидиарности (для построения бюджетной системы); ограничения содержания закона о бюджете; единства бюджета (для бюджетного процесса); универсальности; эффективности (экономности); приоритетности публичных расходов над доходами (для установления публичных расходов и доходов). Принцип определенности действителен как для установления доходов бюджета, так и для налогообложения. Негласным принципом-свойством построения бюджетной системы является ее иерархичность.
Принцип гармонизации
Принцип гармонизации хорошо разработан в германской правовой доктрине и связан с тем, что каждый регион (субъект федерации) нуждается во взаимодействии как с центром, так и с другими регионами (субъектами федерации). Принцип гармонизации именуют также принципом «верности федерации», что особенно актуально для Федеративной Республики Германия, которая исторически прошла трудный и долгий путь объединения. [102] В условиях разделения задач и функций «верность федерации» выступает связующим звеном и корректирующим (гармонизирующим) началом, которое позволяет придать одинаковый вектор всем элементам бюджетной системы. Принцип гармонизации можно связать также с принципом баланса интересов федерации и регионов, когда каждый должен принимать во внимание взаимные интересы (пассивная составляющая принципа), и, наконец, с необходимостью оказания взаимной помощи (активная составляющая принципа) как от регионов центру, так и от центра регионам.
102
См.: Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. С. 17–20.
Субсидиарность
Принцип субсидиарности (соразмерности) впервые был сформулирован в энциклике папы Римского Пия XI «Quadragesimoanno», и его смысл «сводится к тому, что не следует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут быть решены объединениями более узкого состава». [103] В другой интерпретации принцип субсидиарности звучит следующим образом: нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены нижестоящими и подчиненными структурами. Никогда не следует поручать более крупной единице того, что может быть сделано более мелкой. [104] Можно сказать, что применительно к бюджетному праву принцип субсидиарности непосредственно касается распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы. Например, те расходы, которые могут быть выполнены из местных бюджетов, не следует планировать в бюджетах субъектов РФ и в федеральном бюджете.
103
Цит. по: Королев С. В. Указ. соч. С. 103.
104
См.: Основы права Европейского союза / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 1997. С. 80. Приведено по: Евдокимов А. Н. Указ. соч. С. 16.
Ограничение содержания бюджета
Принцип ограничения содержания закона о бюджете означает, что в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете». [105] Иными словами, ежегодный закон о бюджете должен содержать только положения, связанные с цифровыми назначениями доходов и расходов, некоторые иные временные нормы, но не может касаться установления полномочий участников бюджетного процесса, бюджетного устройства, ответственности, что включается в постоянно действующий закон о финансах (для Российской Федерации – Бюджетный кодекс).
105
Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Бонн, 1994. С. 15.
Несмотря на то что принцип ограничения содержания закона о бюджете не закреплен в законодательстве, он фактически действует после вынесения Конституционным Судом РФ постановления от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского». [106] Мотивировочная часть постановления гласит, что «в правовой системе Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. Федеральный закон о федеральном бюджете как таковой не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lexposterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы. Из этого следует, что федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами».
106
Вестник КС РФ. 2004. № 4.
Универсальность
Принцип универсальности также распространяется на отношения, связанные с планированием бюджетных доходов и бюджетных расходов, и означает, что определенные доходы не могут быть «закреплены» за конкретными расходами. Необходимость соблюдения принципа универсальности бюджета (здесь он совпадает с принципом полноты бюджета, установленным в ст. 32 БК РФ) означает, что в бюджете должны быть соединены в одно целое все публичные доходы и расходы будущего периода. [107] Доходы, поступая в бюджет, обезличиваются, а расходы обеспечиваются за счет всей совокупности доходов, без закрепления для них особенных источников покрытия. Иногда данный принцип называют запретом резервирования фондов, что лучше отражает суть.
107
См., например: Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 121.
Существуют и некоторые иные неписаные принципы бюджетного права, например, принцип приоритета публичных расходов над публичными доходами, который будет рассмотрен в группе принципов установления доходов и расходов бюджета.
Принципы установления доходов и расходов бюджета
Принципы установления доходов и расходов бюджета пересекаются с выработанными экономической наукой (или наукой политической экономии) принципами налогообложения, которые тоже имеют прямое отношение к установлению доходов бюджетов.