Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
Шрифт:
Отмеченное подтвердило необходимость упорядочения отношений по составлению бюджета в порядке государственного нормотворчества. Это выступило основой публично-правового понимания бюджета: бюджет – разрабатываемый в установленной нормами права форме финансовый план государства. Как правовой акт, закон он утверждается представительным, законодательным органом в рамках бюджетного процесса, регулирует разнородные отношения, возникающие в связи с формированием и функционированием централизованного денежного фонда, с учетом экономических потребностей государства и общества. Следовательно, отношения, опосредующие функционирование бюджета, должны носить исключительно правовую форму.
Таким образом, бюджет приобрел правовую форму в результате совершенствования государственного хозяйства, точнее, связанных с ним общественных отношений, доведения их до уровня предмета нормативного правового регулирования. Это знаменовало становление отрасли финансового права, обособление в его составе бюджетного права как подотрасли, разнообразие источников финансово-правового регулирования. [83]
Правовая форма бюджета
83
См. также: Пешкова Х. В. Бюджетное право России: Учебник. М., 2012. С. 4–11.
Исходя из отмеченного, бюджет рассматривается как централизованный публичный денежный фонд, сформированный в целях финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях, опосредуемый взаимосвязанными бюджетными правоотношениями различных видов, подвергаемый управленческому воздействию государства и одновременно позволяющий управлять иными звеньями финансовой системы.
Из взаимосвязанного анализа различных сторон понимания бюджета следует, что бюджет стал выступать основой ведения государственного хозяйства, приобретя материально-правовые, экономические, публично-правовые характеристики, постепенно усложняющиеся под влиянием совершенствования государственной деятельности в сфере финансов. Такое значение бюджета, в свою очередь, обусловило юридическое оформление бюджетного метода ведения государственного хозяйства, организационно и экономически удобного для функционирования государства. Иными словами, бюджет и соответствующие бюджетно-правовые понятия, категории, выражающие сопутствующие его функционированию бюджетные правоотношения, присущи всем государствам, характеризующимся финансово-правовой организованностью, с материально-организационной точки зрения обеспечивают государственный суверенитет.
Финансовая обеспеченность государства предполагает поступление денежных средств в бюджет, а также их использование – на финансирование расходов, погашение возникшего дефицита ресурсов. Поэтому первично основу финансовой практики любого государства составляют два взаимосвязанных процесса и соответствующие им финансовые (бюджетные) правоотношения. Первый процесс – поступление денежных средств – охватывается категорией «государственные доходы», второй – распоряжение ими – категорией «государственные расходы». [84]
84
См. также: Финансы: Учебник / Под ред. В. М. Родионовой. М., 1993. С. 240.
Вместе с этим, усложнение финансовой практики государства показало, что только развитие разнообразных групп бюджетных правоотношений обеспечивает оптимальное функционирование бюджета, управление финансами. Иными словами, ведение государственного хозяйства бюджетным методом стало опираться не только на, собственно, правоотношения по формированию доходов, осуществлению расходов, но и на правоотношения по организованному планированию формирования бюджетного фонда в рамках бюджетного процесса – бюджетные процессуальные правоотношения, бюджетные контрольные правоотношения, правоотношения по финансированию бюджетного дефицита, межбюджетные отношения и иные правоотношения, сопутствующие функционированию бюджета. Соответственно бюджетный метод ведения государственного хозяйства приобрел комплексное содержание, охватывающее различные взаимосвязано функционирующие бюджетные отношения, получивших юридическую форму.
Исходя из смысла, природы бюджетных правоотношений, развития их в рамках и в связи с ведением государственного хозяйства, их обязательным участником выступает само государство (публично-правовые образования в его составе), реализуя публичные финансовые интересы. Как следствие – ведение государственного хозяйства бюджетным методом стало восприниматься как необходимый атрибут государственной деятельности. В последующем государственное хозяйство в финансово-правовой науке стало рассматриваться в аспекте финансовой деятельности государства, вторая рассматривалась как базисная категория соответствующей области научных знаний. [85] Получило развитие и ее направление – бюджетная деятельность. Бюджетная деятельность в современном понимании – это часть финансовой деятельности государства, связанная с нормативным установлением и формированием бюджетных правоотношений по образованию, распределению и использованию бюджета и иных сопутствующих функционированию бюджета правоотношений в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства и публично-правовых образований.
85
О финансовой деятельности см.: Ашмарина Е. М. Финансовая деятельность современного государства. С. 85–90; Бельский К. С. Финансовое право: наука, история, библиография. М. 1994. С. 27; Винницкий Д. В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. 2003. № 2. С. 17–27; Запольский С. В. О правовой природе финансовой деятельности государства // Ежегодник МАФП. 2003 г. М., 2004. С. 20–29; Карасева М. В. Финансовая деятельность государства – основополагающая категория финансово-правовой науки // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 1995. Вып. 1. С. 55–61; Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 9–59; Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований: Монография. М., 2007.
Бюджетный метод ведения государственного хозяйства, выражая особенности отраслевого статуса государства, имеет публично-правовые (юридические) и экономические основы, взаимосвязанные между собой, обусловленные проанализированными выше свойствами бюджета. Эти основы предопределяют содержание, специфику бюджетно-правового регулирования в государственном хозяйстве в тот или иной период.
Публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства заключаются в следующем.
Бюджетный метод ведения государственного хозяйства нацелен на финансовое обеспечение волеизъявления, деятельности государства – непосредственно, его функций. Функции государства являются «классической» публично-правовой категорией. Они понимаются как основные направления его деятельности, воплощающие сущность и социальное назначение, задачи по управлению обществом присущими ему публично-правовыми методами. [86] К числу функций государства относятся, например, социально-экономическая, контрольная, правоохранительная, фискальная и др. Немалая часть государственных расходов в период существования государства, достигнувшего высокого уровня совершенствования хозяйства, устройства, сводится к финансовому обеспечению социально-экономической функции. Содержание этой функции государства охватывает мероприятия социально-экономического, культурного характера, осуществляемые в рамках социальной инфраструктуры – совокупности объектов, учрежденных для предоставления общественно значимых услуг, удовлетворяющих материальные, физические и духовные потребности общества: учреждения здравоохранения, образования, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и др.
86
См.: Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 190.
Следует заметить, что опосредующее реализацию функций государства государственное управление осуществляется органами государственной власти, публичное управление на местном уровне – органами местного самоуправления. При этом деление государства на территории в целях оптимальной реализации власти, управления, также выступающее результатом его волеизъявления, обуславливает и виды бюджетов, принадлежащих публично-правовых образованиям. Юридическая наука признает: «чтобы государство могло наиболее полно и эффективно осуществлять суверенную власть на своей территории, его территория должна быть надлежащим образом организована». [87] В данном случае имеется ввиду «организация» «частей» государства», подразумевающая адекватное формирование и распределение публичных денежных средств, формирование бюджетов разных уровней, складывающихся в бюджетную систему государства. Государственное и местное управление сферой финансов, знаменующие публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства, во многом совпадают по содержанию, но различаются по территории охвата власти, признаку суверенности государственной власти.
87
Миронов О. О. Субъекты советского государственного права. Саратов, 1975. С. 31.
Отмеченная взаимосвязь бюджетного метода ведения государственного хозяйства и функций государства ставит перед нами вопрос о проявлении государственного суверенитета в первом.
В юридической науке сложилось понимание государственного суверенитета как совокупности свойств государственной власти (верховенство, независимость, самостоятельность), имеющих политико-правовые формы. [88] Суверенитет государства охватывает суверенные полномочия, которые выполняет государство, будучи субъектом публичного права. К таковым применительно к сфере бюджетного метода ведения государственного хозяйства относятся: право на бюджет, право на придание ему формы закона, право на взимание налогов и сборов и направление их в доходы бюджета, право на использование бюджетных средств – в форме расходов бюджета, финансирование дефицита бюджета, распределение средств между бюджетами («бюджетное регулирование»), формирование в составе бюджета фондов для развития межбюджетных отношений, право на осуществление контроля за функционированием бюджета и др. Суверенный характер носит также принадлежащее государству полномочие нормативного правового регулирования бюджетных правоотношений. Бюджетные правоотношения, развивающиеся в связи с реализацией бюджетного метода ведения государственного хозяйства, как и финансовые правоотношения иных видов, требуют детального нормативного регулирования. Это означает, что они существуют в форме, предусмотренной нормами права.
88
См.: Манелис Б. А. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964. С. 76; Шевцов В. С. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М., 1978. С. 107.