Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
Шрифт:
Финансовая система понимается как совокупность финансовых отношений по образованию и использованию фондов денежных средств различной функциональной предназначенности (централизованные фонды, страховые фонды, децентрализованные фонды предприятий и организаций, банки и др.). [70] Она включает звенья как публично-правового, так и частно-правового характера, взаимодействующие между собой, в том числе по линии поступления и использования денежных средств, в целях реализации как государственных, так и частных интересов, защищаемых государством (возложение налогов на организации, в результате чего в бюджет поступают доходы, предоставление денег из бюджета в режиме бюджетных инвестиций в целях поддержки предприятий и т. д.). Следует согласиться с мнением доктора юридических наук, профессора О. Н. Горбуновой, обосновывающей наличие прямых и обратных связей между различными звеньями финансовой системы, финансовыми правоотношениями: «любые мероприятия государства могут быть успешно осуществлены только при условии хорошо развитой финансовой системы государства и норм финансового права, регулирующих эту систему». [71] Это подразумевает, что средства,
70
См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право. М., 1985. С. 20; Запольский С. В. О природе понятия «финансовая система России» // Финансовое право. 2006. № 8; Петрова Г. В., Конюхова Т. В. и др. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы // Законодательство и экономика. 2001. № 12; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 5–26.
71
Горбунова О. Н. Экологическая катастрофа и проблемы финансового права // Финансовое право. 2010. № 12. С. 13.
При том, что все звенья финансовой системы характеризуются спецификой формирования и использования, связующим их моментом является система взаимосвязанных, «взаимообменных» потоков денежных средств: из бюджета – в связи с использованием – расходованием сосредоточенных в нем средств, в бюджет – в связи с направлением обязательных платежей, например, в виде налогов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами. Отсюда бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет организующее, как следствие – управленческое – значение для финансовой системы в целом.
Отмеченная роль бюджета прослеживается в юридическом регулировании соответствующих финансовых отношений. Действующее законодательство России бюджет трактует как «форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). [72]
В финансово-правовой науке сущность бюджета характеризуется неоднозначно. Бюджет понимается как отношения по поводу распределения национального дохода для формирования централизованного денежного фонда в целях выполнения функций государства; [73] «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве». Бюджет – это доходы и расходы государства, он позволяет аккумулировать основные публичные ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения государства. [74] Сведя воедино различные подходы к сущности бюджета, его следует рассматривать в трех аспектах: материально-правовом, экономическом, публично-правовом. Разностороннее понимание бюджета сформировалось к концу 19 века – началу 20 века. До этого периода он рассматривался, например, как акт одобрения доходов и расходов государства (Р. Штурм), [75] «зависимость доходов от расходов», «закон государственного хозяйства» (Л. Штейн), [76] «экономический план» (И. Х. Озеров), [77] «по форме закон; по содержанию …административная мера» (М. Коркунов). [78]
72
СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
73
См.: Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 6–23.
74
Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 99, 160.
75
См.: Штурм Р. Бюджет. СПб, 1907. С. 3.
76
См.: Штейн Л. Финансовая наука. Государственное хозяйство. СПб., 1885. Вып. 1.
77
См.: Озеров И. Х. Основы финансовой науки: Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. В серии «Научное наследие». М., 2008. С. 37–38.
78
См.: Коркунов М. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1905. Изд. 5. С. 130.
В материально-правовом смысле бюджет выполняет роль фонда денежных средств, находящегося в ведении государства. Бюджетом как фондом наделяются входящие в состав государства публично-правовые образования. В широком смысле фонд – совокупность денежных и иных ресурсов целевого назначения, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, государственных институтов. [79] В таком качестве бюджет имеет следующие особенности, обуславливающие специфику бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
79
См.: Емельянов А. С. Понятие фонда денежных средств в российском праве // Финансовое право. 2002. № 1. С. 49; Щекин Д. М. Публичные денежные фонды как основополагающая категория финансового права // Бюджетное право РФ. Ежегодник. 2006 год. М., 2007. С. 120.
Во-первых, бюджет имеет денежный характер. Его функционирование позволяет сосредоточить и использовать денежные средства в режиме доходов и расходов соответственно, что характеризует важнейшие содержательные стороны бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Иными словами, бюджет составляет материальную основу ведения государственного хозяйства, подразумевая сосредоточение и организацию использования государственных денег. Соответственно, категории «бюджет» и «бюджетный метод ведения государственного хозяйства», «государственное хозяйство» – не разнопорядковые, а взаимосвязанные категории, первая имеет обуславливающее значение.
Во-вторых, все операции с денежными средствами государства осуществляются, контролируются в рамках и в связи с формированием и функционированием бюджета. Поэтому все доходы и расходы государства, источники финансирования возникшего дефицита ресурсов государства должны быть объединены в бюджетном фонде. Тем самым этот насыщает бюджет сведениями об источниках обогащения государства, наличии у него финансовых обязательств, как погашенных, так и непогашенных, информирует о финансовой обстановке в государстве и обществе в целом. Бюджет в рассмотренном аспекте создает оптимальные условия для организации государственного хозяйства, организации оборота государственных денежных средств и контроля за ними, формулирует информационную основу соответствующих отношений.
В-третьих, бюджет понимается с позиций гражданско-правового института собственности, сложившегося в государстве с учетом его исторического развития. Сосредотачиваемые в бюджете денежные средства приобретают статус казны, принадлежащей государству (его территориальным образованиям) на праве государственной (муниципальной) собственности. Данные положения юридически закрепляются законодательством государств (в России – статьи 214, 215 Гражданского кодекса РФ, части 1). [80] Следовательно, бюджет одновременно характеризуется и гражданско-правовым, и финансово-правовым режимами функционирования. Собственность признается «основой», «опорой» суверенитета государства, позволяющей ему реально управлять обществом. [81] Государственный суверенитет в его разностороннем проявлении вряд ли может быть реализован вне публичных финансов, заключенных в бюджет.
80
СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
81
См.: Биндер М. А. Государственно-правовые проблемы взаимопомощи советских народов. Алма-Ата, 1967. С. 57.
В-четвертых, с усложнением государственного хозяйства бюджет приобрел определенную структуру, не нарушающую его целостность как фонда, предполагающую развитие бюджетных правоотношений различных видов, обслуживающих функционирование бюджета. Например, по законодательству России, бюджет включает доходную и расходную части; источники финансирования дефицита бюджета; целевые бюджетные фонды различной предназначенности (по анализу гл. 4 Бюджетного кодекса РФ). В условиях политической и социально-экономической напряженности также стало актуальным формирование в составе бюджета резервных фондов для финансирования разного рода непредвиденных расходов (ликвидаций последствий стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций и т. д.), что является характерной чертой модификации современного бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Например, ст. 81, 82 Бюджетного кодекса РФ допускают формирование в составе соответствующих бюджетов бюджетной системы России резервных фондов органов власти (Правительства РФ, Президента РФ, высших исполнительных органов власти субъектов РФ, местных администраций).
Таким образом, материально-правовая – «фондовая организация» – придает бюджету как звену публичных финансов особую форму. Своего рода фондирование, подчиняющееся централизованным подходам к сосредоточению и использованию государственных средств – управлению ими, способствует эффективному обращению с публичными финансами, направлению их на обеспечение государственных потребностей. Соблюдение нормативно установленных правил функционирования бюджета подкрепляется контрольными мероприятиями, а также мерами ответственности, применяемыми в случае несоблюдения либо недолжного соблюдения бюджетного законодательства в рамках соответствующих правоотношений. Отмеченное позволяет сделать вывод о подкреплении бюджетного метода ведения государственного хозяйства различными финансово-правовыми, бюджетно-правовыми институтами, регулирующими финансовые правоотношения различных видов (финансовый – бюджетный – контроль, ответственность за нарушение финансового законодательства, доходы и расходы бюджета, бюджетный дефицит и др.)
С материально-правовым аспектом бюджета тесно связана его экономическая составляющая. Бюджет имеет экономическое содержание как «финансовый план», разрабатываемый и реализуемый в связи с распределением национального дохода страны посредством мобилизации и использования денежных средств в пользу публичных нужд.
Однако понимание бюджета как «плана» не отражает его характеристики в качестве экономико-материальной основы государственного хозяйства. Еще Г. Жез утверждал, что не всякая «таблица доходов и расходов» может быть воспринята как «бюджет». Особенностью бюджета является его нацеленность на «предвидение», сопоставление доходов и расходов государства на предстоящий промежуток времени, объема имеющихся у государства средств и их недостаток, выражение в нем юридической воли государства на управление финансами. Это отличает бюджет от баланса, отчета. [82] Следовательно, бюджет несет в себе черты не только государственно значимой информации финансово-экономического характера, но и опосредует управленческое воздействие государства на общество. Такое усложненное понимание бюджета знаменовало то, что его составление постепенно приобретало все более важное значение для ведения государственного хозяйства, позволяя организованно планировать публичные денежные отношения.
82
См.: Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 16.