Высшая школа и государство. Глобальное и национальное измерение политики

Михальченкова Наталья

В связи с этим представляется необходимым рассмотреть базовые концептуальные подходы, используемые для анализа государственной политики в высшем образовании. В самом общем виде можно выделить два основных подхода: позитивистский и постпозитивистский. Они отличаются друг от друга представлениями о самой природе знания и отсюда – различными определениями того, какие вопросы должны находиться в центре внимания политики в этой сфере, её возможностями влияния на вузы, пониманием самого процесса принятия решений.

В рамках позитивистского подхода процесс принятия решений трактуется в качестве рационального и линейного. Он чётко контролируется и носит последовательный характер – от концепции до реализации на практике [100] . Сторонники этого подхода обычно сочетают в используемом языке и анализе научную эмпирику и объективизм, черпая идеи из экономики и опираясь на количественные показатели или «свидетельства» для подкрепления своих утверждений. Как правило, эти исследования ограничиваются вопросами выбора, который определяется правительством и его действиями. Исходная посылка заключается в том, что правящие элиты преследуют рациональные цели и делают это системно и логично. Соответственно, круг акторов и решаемых вопросов носит достаточно ограниченный характер.

100

Hill М. The Policy Process: a reader. – 2nd edn. – Hemel Hempstead: Prentice-Hall / Harvester Wheatsheaf, 1998.

Постпозитивистский подход бросает вызов утверждениям позитивистов о рациональности, объективности и определённости в процессе принятия политических решений. Постпозитивисты [101] выражают

свою неудовлетворённость механистичной и технократичной направленностью политического анализа позитивистов. Эпистемологически они начинают с предположения о том, что не существует какой-либо одной абсолютной истины в вопросе о выработке государственной политики, и не претендуют на нейтральность и объективность в своём анализе. Скорее они признают влияние собственной страновой принадлежности, ценностей, норм и перспектив. Постпозитивисты рассматривают политику как динамичный процесс, который формируется под воздействием различных сил, акторов, событий, катализаторов процесса, ограничений, оперирующих внутри определённых структур, систем, и культурных контекстов. Другими словами, они утверждают, что не существует единых моделей принятия решений, поскольку в каждом отдельном случае присутствует свой социально-политический контекст. Реализация государственной политики в обязательном порядке включает переговоры и «торговлю» в условиях конфликтной по своей природе внешней среды, характеризующиеся разнообразием и ограничениями [102] .

101

Hewlett М., Ramesh М., Perl A. Studying Public Policy: policy cycles and policy subsystems. – 3rd edn – Toronto: Oxford University Press. 2009. – P.26.

102

Hill M. The Policy Process: a reader. – 2nd edn. – Hemel Hempstead: Prentice-Hall / Harvester Wheatsheaf, 1998.

Постпозитивисты утверждают, что в политике редко ставятся однозначные, не вступающие друг с другом в определённое противоречие цели, а те, кто принимает решения, далеко не всегда выбирают рациональные, наиболее эффективные инструменты их реализации. В отличие от рациональных моделей позитивизма, постпозитивистские модели интерпретируют процесс принятия решений как результат политической деятельности людей, в который вторгаются партийные интересы и субъективные ощущения индивидуальных акторов, могущие вступать друг с другом в конфликт на всех его стадиях. В постпозитивистских исследованиях явственно ощущается озабоченность проблемами демократии, политического равенства, партисипаторного процесса определения политики и политического дискурса. Отсюда стремление найти такие инструменты интерпретации для анализа государственной политики, которые включали бы в себя широкий спектр разнообразных методов и источников информации. Таким образом, постпозитивизм расширяет исследовательское поле и само понятие «государственная политика». Однако постпозитивистский подход подвергается критике за его очевидный релятивизм и предположение о том, что не существует объективных критериев оценки фактов и конкурирующих между собой утверждений. Соответственно, каждая точка зрения может оцениваться как имеющая равный вес. Это – в сочетании с сопротивлением «упрощённым рецептам» – в постпозитивистском анализе политики затрудняет чёткое определение методологии [103] .

103

Hewlett М., Ramesh М., Perl A. Studying Public Policy: policy cycles and policy subsystems. – 3rd edn – Toronto: Oxford University Press. 2009. – P. 26–30.

Анализ литературы, касающейся государственной политики в сфере высшего образования, опубликованной в последние 30 лет, приводит к выводу о различном, междисциплинарном и нередко причудливом сочетании различных исследовательских подходов. Выделим лишь основные из современных теорий, которые наиболее часто используются для объяснения оснований принятия политических решений в этой сфере.

Теория рационального выбора применяет экономический анализ для объяснения человеческого поведения и в общем виде предполагает, что люди, принимающие политические решения, действуют в своих интересах таким образом, чтобы максимизировать собственную выгоду и минимизировать свои затраты. Однако существует множество вариаций этой теории, которые фокусируются на различных уровнях и единицах анализа (т. е. индивидуумах, группах или институтах/структурах). Так, например, институциональная теория рационального выбора или теория общественного выбора, широко используемая в политической науке и государственном управлении [104] , используется в исследовании государственной политики в высшем образовании достаточно широко. Например, Ч. Хси (Тайвань) и Дж. Хуисман (Бельгия) [105] концентрируют своё внимание на уровне системы в целом и паттернах конвергенции и дивергенции процессов обеспечения качества обучения в системах высшего образования трёх европейских стран для того, чтобы объяснить изменения в государственной политике по данному вопросу. Утверждая, что «политика является многомерной, а политическое изменение представляет собой динамичный, комплексный, многоуровневый, иерархический феномен» [106] , они исследуют взаимоотношения между политическими акторами и политическими изменениями.

104

См., напр.: Buchanan J.M., Tollison R.D. The Theory of Public Choice. – Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 1984; Ostrom E. Institutional rational choice: an assessment of the institutional analysis and development framework // Theories of the Policy Process / P. A. Sabatier (ed.). – Boulder, CO: Westview Press, 2007. – P. 21–64.

105

Hsieh С, Huisman J. Cross-national education policy change in quality assurance: convergence or divergence? // Making Policy in Turbulent Tines, challenges and prospects for higher education / P. Axelrod, T. Shanahan, R. Desai Trilokekar, R. Wellen (eds.). – Montreal and Kingston: McGill-Queen's University Press, 2013. – P.270.

106

Hsieh C, Huisman J. Op. cit. – P.271.

Теории рационального выбора и общественного выбора стремятся объяснить логику процесса определения политики путём выявления структур, процедур и политических практик, в которых задействованы политические акторы внутри правительства и вне его. Исследователи пытаются выявить и систематизировать то, каким образом правила, условия и характеристики среды, в которой происходит процесс определения политики, могут оказать влияние на принимаемые решения путём структурирования действия и обеспечения инициативы индивидуумов [107] . Критики данного теоретико-методологического подхода убеждены в том, что человеческая мотивация гораздо сложнее, чем утверждается его сторонниками. Как отмечают оксфордские исследователи М. Хаулетт, М. Рамеш и Э. Перл, «множество политических действий… предпринимается по символическим и ритуальным причинам: рассматривать их как целевое поведение, ориентированное на максимизацию пользы, было бы недооценкой сложности политического окружения процесса определения политики» [108] .

107

Оstrom E. Institutional rational choice: an assessment of the institutional analysis and development framework // Theories of the Policy Process / PA. Sabatier (ed.). – Boulder, CO: Westview Press, 2007. – P. 21–64.

108

Hewlett М., Ramesh М., Perl A. Studying Public Policy: policy cycles and policy subsystems. – 3rd edn. – Toronto: Oxford University Press. 2009. – P.34.

Инкременталистский подход Ч. Линдблома [109] , частично связанный с теорией плюрализма, базируется на утверждении, что процесс определения политики включает в себя переговоры, торг и уступки и, соответственно, компромиссы между различными ценностями и групповыми интересами. В рамках этой модели процесс выработки политики представляется сложным, нередко противоречивым, поскольку принимающие решения вынуждены действовать в неустойчивой, быстро меняющейся, разнородной внешней среде [110] . Инкрементализм утверждает, что политические решения представляют собой небольшие, осторожные шаги, постепенно меняющие ситуацию. Такая постепенность диктуется ограниченностью ресурсов и информации, а также

необходимостью преодоления стереотипов общественного сознания, затрудняющих принятие кардинально меняющих привычный порядок вещей фундаментальных решений. Инкременталистский подход достаточно широко используется для анализа государственной политики в сфере высшего образования. Так, например, канадский исследователь Д. Смит именно с этих позиций анализирует изменения в политике по отношению к высшему образованию в канадской провинции Манитоба на протяжении 40 лет, начиная с 1967 года [111] . В то же время, несмотря на свою внешнюю реалистичность, инкрементализм не даёт полного объяснения целого ряда важных моментов: каким образом формируется повестка дня, какие принципы или идеи сталкиваются между собой, какие именно структуры оказывают влияние на процесс определения политики.

109

Lindblom C. The science of muddling through // Public Administration Review. – 1959. – № 19 (2). – P. 79–88.

110

Braybrooke D., Lindblom C. A Strategy of Decision: policy evaluation as a social process. – New York: Free Press of Glencoe, 1963; Dahl R., Lindblom C. Politics, Economics and Welfare: planning and politico-economic systems resolved into basic social processes. – New York: Harper and Row, 1953.

111

Smith D. Manitoba's post-secondary system since 1967: stability, change and consistency // Canadian Journal of Higher Education. – 2010. – № 41 (1).
– P.48–60.

Поскольку политические процессы в мире под влиянием целого ряда факторов, включая глобализацию, всё в большей степени усложняются, то естественно появление новых концепций, призванных объяснить происходящие изменения, а именно: кто и каким образом определяет политику, какие идеи и силы, помимо правительства, влияют на принимаемые решения. Отсюда – расширительное (по сравнению с предшествующими теориями) представление о круге политических акторов, агентов и агентств, оказывающихся частью процесса определения государственной политики. Всё большее распространение получают теории, базирующиеся на идеях сетевого подхода. К такого рода концепциям публичной политики, объясняющим действия индивидуумов и групп, можно, например, отнести теорию множественных потоков [112] , теорию прерывистого эквилибрума [113] , теорию политических сетей [114] , инновационные и диффузные модели [115] и теорию лоббирующей коалиции [116] . Каждая из этих теорий имеет собственные характеристики, однако все они разделяют точку зрения, в соответствии с которой важное значение для определения государственной политики имеет вовлечение в этот процесс экспертов, образующих так называемое «эпистемологическое сообщество» [117] , коалиций или сетей и облегчение транслирования и диссеминации информации среди тех, кто принимает соответствующие решения.

112

Kingdon J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies. – Boston, MA: Little, Brown and Company, 2010.

113

True J., Jones В., Baumgartner F. Punctuated-equilibrium theory: explaining stability and change in public policy-making // Theories of the Policy Process / P. Sabatier (ed.). – Boulder, CO: Westview, 2007. – P. 155–189.

114

Marsh D., Smith M. Understanding policy networks: towards a dialectical approach // Political Studies. – 2000. – № 48 (1). – P. 4–21.

115

Berry F.S., Berry W.D. Innovation and diffusion models in policy research // Theories of the Policy Process / P. Sabatier (ed.). – Boulder, CO: Westview, 2007. – P. 223–261.

116

Theories of the Policy Process / PA. Sabatier (ed.). – 2nd edn. – Boulder, CO: Westview Press, 2007.

117

Zito A.R. Epistemic communities, collective entrepreneurship and European integration // Journal of European Public Policy. – 2001. – № 8(4). – P.585.

В рамках теории множественных потоков [118] политика формируется в результате сложного процесса, соединяющего в себе проблемный поток (кризис или вопрос, требующий разрешения), идеологический поток (идеи и предложения) и политические потоки (политические процессы, действия, события, влияние на которые оказывают правительство, общественное мнение и интересы организованных групп). На пересечении этих потоков и открывается окно возможностей для определения конкретной государственной политики. Сторонники данного подхода показывают, каким образом ключевые акторы распространяют своё влияние на выбор альтернатив и определение главных составляющих политического решения. Они умело выбирают подходящий момент и благодаря устойчивым связям друг с другом эффективно отстаивают выгодные для себя решения. Их успех напрямую зависит от знания того, как работает система и каков расклад социально-политических сил в конкретной ситуации. Дж. Кингдон сравнивает этих людей с «серфингистами, ожидающими большой волны», и утверждает, что «почти всегда можно указать конкретного человека или по крайней мере нескольких людей, которые сыграли центральную роль во включении соответствующего вопроса в политическую повестку дня и в стимулировании определённых действий» [119] . В качестве примера использования данного подхода применительно к высшему образованию можно назвать диссертацию А. Чарльза [120] , посвящённую изменениям правовых основ функционирования университетских колледжей.

118

Zahariadis N. The multiple streams framework: structure, limitation, prospects // Theories of the Policy Process / PA. Sabatier (ed.). – Boulder, CO: Wesrview, 2007. – P. 65–93.

119

Kingdon J. W. Agendas, Alternatives and Public Policies. – Boston MA: Little, Brown and Company, 2010. – P. 173, 189.

120

Charles A. Policy Windows and Changing Arrangements: an analysis of the policy process leading to the Colleges of Applied Arts and Technology Act, 2002 [Unpublished doctoral dissertation, University of Toronto]. – 2011. – URL:l/3/Charles_Anne_C_201106_PhD_thesis.pdf

Теория прерывистого эквилибрума [121] предлагает объяснение резких, драматических изменений в государственной политике после периодов относительной стабильности. Центральной является идея о том, что политический конфликт выступает в качестве катализатора изменений и что группы интересов конкурируют друг с другом посредством отстаивания различных стратегий, включая переформулирование политических проблем, или опротестования монополии на принятие решений определённым органом с тем, чтобы перенести решение на другой уровень управленческой иерархии или в другое структурное подразделение. Методологически этот подход требует ретроспективного, лонгитюдного анализа одного и того же объекта во временном срезе и часто используется в сочетании с другими подходами. Так, например, Т. Шанахан и Г. Джоунс [122] , рассматривая изменения, происходившие в высшем образовании на североамериканском континенте в период с 1995 по 2006 г., комбинируют теорию прерывистого эквилибрума с идеями инкрементализма в контексте политико-экономических факторов для того, чтобы зафиксировать периоды стабильности и глубоких перемен в государственной политике регулирования системы высшего образования.

121

True J., Jones В., Baumgartner F. Punctuated-equilibrium theory: explaining stability and change in public policy-making // Theories of the Policy Process/P Sabatier(ed).-Boulder, CO: Westview, 2007. – P. 155–189.

122

Shanahan T, Jones G. Shifting roles and approaches: government coordination of post-secondary education in Canada, 1995–2006 // Higher Education Research and Development. – 2007. – № 26 (1). – P. 31–43.