Высшая школа и государство. Глобальное и национальное измерение политики

Михальченкова Наталья

В большинстве стран государство по-прежнему определяет и распределяет бюджетные ресурсы в сфере высшего образования и исследований, осуществляемых публичными учреждениями, устанавливает правовые рамки функционирования последних, а также планирует развитие обеих сфер деятельности (образования и науки) на общегосударственном уровне, занимается аккредитацией дипломов, степеней и самих учреждений, оценивает качество их деятельности. В ряде стран – Германии, Испании и Франции – государство, как и два века назад, является работодателем штатных преподавателей и сотрудников, хотя в большинстве случаев эта функция передана самим учреждениям высшего образования.

Высшее образование во второй половине XX – начале XXI в. стало одной из наиболее реформируемых государством сфер общественной жизни. В 1950 г. почти все страны ОЭСР имели субсидируемую государством систему высшего образования, охватывавшую лишь сравнительно небольшую часть населения. Однако в последние десятилетия мы стали свидетелями трансформации элитистской модели в модель массового высшего образования, где число студентов может достигать 50 и более процентов от общего числа молодых людей. Этот переход к массовой системе по необходимости сопровождался реформами

финансирования. Несколько стран, включая Австралию и Великобританию, радикальным образом изменили структуру финансирования своих систем высшего образования, резко сократив масштабы его субсидирования и введя частичную оплату обучения. Другие государства, такие как Швеция и Финляндия, наоборот, резко нарастили объём государственных инвестиций в эту сферу для того, чтобы справиться с массовым наплывом студентов. Однако дело не ограничилось институциональными изменениями. Некоторые страны, особенно в континентальной Европе, остались приверженными той же самой элитистской структуре системы высшего образования, что и в первые послевоенные годы. В связи с этим возникает естественный вопрос: в чём причина сохранения статус-кво в одних государствах и резких изменений в других, а если говорить только о последних, то чем был определён выбор в пользу конкретных путей реформирования?

Интересный ответ на этот вопрос даёт, по нашему мнению, американский исследователь Б. Анселл [75] , выдвигающий и обосновывающий идею необходимости выбора в рамках «трилеммы» между степенью покрытия расходов на высшее образование, уровнем государственного субсидирования и общей стоимостью общественных затрат на вузовскую систему. Правительства могут достигнуть в лучшем случае только двух целей: массовое высшее образование, полностью субсидируемая государством система и система, на которую расходуется не более 1,5 % ВВП. Соответственно, приходится делать выбор между тремя возможными моделями. Первая модель – частично частная – является результатом политического выбора в пользу массового, частично частного и относительно недорогого высшего образования. Вторая модель – массовая государственная – формируется в результате предпочтения массовой, полностью государственной, но дорогостоящей системы высшего образования. Наконец, третья модель означает сохранение приверженности недорогой, финансируемой полностью государством, но элитистской по своей сути системы.

75

Ansell В. University Challenges. Explaining Institutional Change in Higher Education. – URL: http://leitner.yale.edu/sites/default/files/files/resources/docs/ansell.pdf

Продвижение по пути массового высшего образования требует преодоления потенциального вето со стороны тех, кто хочет заблокировать проведение соответствующих реформ. Так, в Германии, где контроль над высшим образованием осуществляют земли (т. е. субъекты федерации), попытки сохранения элитистской модели базируются на сопротивлении институциональным изменениям.

Там, где переход от элитистской модели к массовой возможен, его форма, как правило, зависит от партийной политики. Переход к частично частной системе чаще всего происходит в ситуации нахождения у власти левого правительства, поскольку оплата образования трактуется как более прогрессивный вариант использования государственных средств, чем в случае полного субсидирования высшего образования. Соответственно, выбор в пользу массовой государственной системы более вероятен в условиях правления правоцентристских партий, которые могут направить растущий поток финансирования на пользу высшему среднему классу.

Весьма показательными в этом отношении являются реформы в Великобритании и различие партийных позиций по их оценке. Придя к власти в 1997 г., правительство лейбористов столкнулось с достаточно сложной ситуацией, касавшейся социального аспекта функционирования высшей школы. С одной стороны, качество преподавания и исследовательской работы в университетах страны начало ощутимо снижаться, с другой – при том, что общая численность студентов увеличилась и перевалила за треть всех молодых людей, принадлежавших к соответствующей когорте, их социальный состав изменился незначительно. Достаточно сказать, что выпускники частных школ, т. е. лишь 7 % от общего числа получивших среднее образование, составляли почти 40 % студентов 13 ведущих университетов страны [76] . Соответственно, от увеличения государственного финансирования выиграли бы в первую очередь представители высших классов британского общества, т. е. потенциальные избиратели Консервативной партии. В результате лейбористами был сделан выбор в пользу частично частной модели, поскольку возвращение к элитистскому варианту было уже невозможно. В Законе об образовании 1998 г. был предусмотрен переход к частично платной высшей школе путём введения оплаты в lb1,000 в год. К 2004 г. эта сумма возросла до lb3,000. При этом, однако, предусматривались гранты для студентов из бедных семей и система образовательных кредитов. Кроме того, был создан специальный департамент (Office of Fair Access), который должен был обеспечить поддержку детям из рабочих семей, стремившимся получить высшее образование. Одновременно была задекларирована цель: добиться, чтобы к 2010 г. уже 50 % молодых людей получали высшее образование.

76

Chitty Clyde. Education Policy in Britain. – Palgrave. Basingstoke, 2004.-P. 17.

Следует отметить, что данные политико-правовые решения вызвали противоречивые оценки со стороны политических партий страны [77] . Лейбористы поддерживали переход от элитистской к частично частной модели, консерваторы выступали за сохранение бесплатного высшего образования при установлении ограничений на приём в университеты, а либеральные демократы

говорили о необходимости ликвидировать оплату и обеспечить полное государственное финансирование высшего образования без сокращения достигнутого уровня приёма.

77

Подробнее см.: Stevens R. From University to Uni: The Politics of Higher Education in England Since 1944. – London: Politicos, 2004.

В большинстве сфер государственного управления правительству приходится делать при решении вопроса о том, каким категориям населения будет предоставляться определённая услуга и до какой степени она будет субсидироваться государственным бюджетом. Понятно, что в условиях фиксированного бюджета повышение расходов на один вид государственной услуги автоматически влечёт за собой сокращение финансирования другой.

Однако, когда речь идёт о высшем образовании, исследователи сталкиваются с рядом серьёзных противоречий. Во-первых, необходимо признать, что в первую очередь эта услуга в любом современном государстве предоставляется тем, кто находится на высших уровнях социальной иерархии, соответственно, государственные расходы в данном случае носят чаще всего по существу регрессивный характер. Следовательно, здесь не работает обычная оценка государственной политики как носящей в рамках современного социального государства перераспределительный характер. Во-вторых, в данном случае меняется само понимание институциональных изменений. Если обычно речь идёт о дихотомии (есть изменение/нет изменений), то применительно к высшему образованию сегодня гораздо целесообразнее говорить о том, какой именно вариант изменения происходит. Другими словами, идёт ли переход к модели, предусматривающей частичное частное финансирование, или к модели массового, полного государственного финансирования. В-третьих, необходимо учитывать, что выбор между этими моделями носит главным образом политический характер, являясь результатом агрегации политическими партиями индивидуальных предпочтений их избирателей. Наконец, следует признать, что в этой ситуации институциональные изменения не являются ни неизбежными, ни однонаправленными.

При этом проблема не сводится только к государственной политике в отношении высшего образования и науки. Она включает в себя и аспекты, связанные с определением характера взаимоотношений между образованием и наукой, а также места и роли обеих сфер в высокодифференцированном современном обществе. Социология образования представляет собой отдельную комплексную отрасль современных исследований, в рамках которой работали многие известные учёные XX столетия: Н. Луман, Т. Парсонс, Ю. Хабермас [78] и т. д. Венгерский исследователь Бела Покол в работе «Комплексное общество: одна из возможных трактовок социологии Лумана» [79] особо подчёркивал двойственность рациональности университетской сферы и её научной составляющей. Уже в XIX в. была создана модель германского университета, способного воспринимать результаты научных исследований и продвигать их, которая в дальнейшем нашла применение (в той или иной степени) в большинстве высокоразвитых стран. На продвинутом этапе этого развития формирование учебного материала всё больше превращается во включение «учебного процесса» в процесс исследовательской работы. Данный процесс может осуществляться в более структурированной форме в рамках бакалаврских программ или в более свободном варианте в процессе подготовки учёных после получения университетского диплома путём присвоения различного рода учёных степеней, званий и т. п. В ходе «постдипломного образования» оценка осуществляется по качественным параметрам, во всяком случае, к этому стремятся, т. к. таким образом создаётся определённая этика научно-исследовательской деятельности.

78

Luhmann N. Die Ausdifferenzierung von Erkenntnisgewinn: zur Genese der Wissenschaft // Wissenssoziologie. K"olner Zeitschrift f"ur Soziologie und Sozialpsychologie. Sonderheft. – 1980. – № 22. – S. 102–139; Parsons T. Professions // International Encyclopedia of Social Sciences. – 1968. – Vol. 12. – P. 536–547; Хабермас Ю. Идея университета. Процессы обучения //Alma mater. – 1994. – № 4. – С. 46–67.

79

Pokol В. Komplexe Gesellscnaft: Eine der m"oglichen Luhmannschen Soziologien – Berlin: Logos-Verlag, 2001.

Исследуя вышеописанную проблему, Б. Покол ставит чрезвычайно важный для современных условий вопрос: Каким образом система оценки способна включать такой измеритель, как экономическая рентабельность научных исследований? Ответ на него учёный предпочитает искать в деятельности университетов США, хотя и признаёт взаимосвязь типичной для них модели с характеристиками германского исследовательского университета. Уже в прошлом столетии учёные подчёркивали, что американские университеты зависят в первую очередь от количества студентов, стремящихся в них учиться (от их платы за обучение, а также от субвенций государства, выделяемых в зависимости от количества обучаемых) [80] .

80

Pokol В. Komplexe Gesellschaft: Eine der m"oglichen Luhmannschen Soziologien.
– Berlin: Logos-Verlag, 2001. – S. 134–140.

Соответственно ректор университета (в данном контексте он становится менеджером) ориентируется прежде всего на экономическую рациональность, для повышения которой стремится привлечь в университет наиболее высоко оцениваемых с точки зрения научной рациональности (звания, степени, индексы цитирования и т. п.) профессоров, предоставляя им максимально благоприятные финансовые, материальные и иные условия. Последние в свою очередь привлекают в университет наиболее способных, подготовленных и заинтересованных студентов.