Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты
Шрифт:
Сущность миграционного правоотношения заключается в том, что лицо в процессе территориального перемещения, а также перед его началом или по окончании приобретает, реализует, изменяет или прекращает свой специальный правовой статус, т. е. статус мигранта. Особенностью данного вида правоотношений является то, что они возникают, изменяются, реализуются или прекращаются в связи со следующими юридическими фактами:
а) событиями или действиями, вынуждающими территориальное перемещение человека;
б) самим фактом (событиями) территориального перемещения лица;
в) актом органа государственного управления, в результате которого приобретается, изменяется, реализуется или прекращается правовой статус лица.
Особенностью оснований возникновения миграционного правоотношения (юридического факта) является то обстоятельство, что основная масса миграционных правоотношений возникает, изменяется, реализуется или прекращается согласно действующему закону или административному акту. Так, например, лицо приобретает статус беженца или вынужденного переселенца в силу закона и на основании административного правоприменительного акта миграционного органа. Правовой статус трудового мигранта прекращается по основаниям, предусмотренным нормами подзаконного нормативного правового акта, и в соответствии с административным правоприменительным
Специфика миграционного правоотношения наиболее ярко выражается в его структуре: объекте, субъекте, субъективных правах и юридических обязанностях.
Объектом миграционного правоотношения являются материальные и духовные блага, получаемые лицом в результате территориального перемещения. Такими благами могут быть жизнь, здоровье, возможность реализации своего субъективного права, новое место пребывания и жительства, перемещение лица, приобретение новых навыков и умений, духовные и материальные ценности, их расширение и улучшение и т. п. Это значит, что объектом миграционного правоотношения являются как материальные и духовные блага, так и сами действия его субъектов.
Важной особенностью объекта миграционного правоотношения является то обстоятельство, что его содержание определяется на основании административного правоприменительного акта (акта государственного управления), и без него объект реализован быть не может. Только на основании административного правоприменительного акта мигрант может изменить или приобрести новое место пребывания или жительства, получить статус беженца или вынужденного переселенца, получить право на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации, получить право политического (территориального) или временного (гуманитарного) убежища и т. п.
Таким образом, под объектом миграционного правоотношения следует понимать материальные, духовные блага, а также сами действия (поведение) его субъектов, которые достигаются или совершаются в процессе возникновения потребности в территориальном перемещении, либо непосредственно в процессе территориального перемещения, либо являются результатом такого перемещения или необходимым условием такого перемещения, достигаемые на основе административного правоприменительного акта.
Субъекты миграционного правоотношения имеют свою специфику, присущую данному виду правоотношения, которая заключается в том, что в нем может участвовать большое видовое многообразие субъектов. В основе такой видовой дифференциации лежат следующие группы субъектов:
1) миграционный орган (в исключительных случаях иной орган государственного управления, наделенный компетенцией в сфере миграции) или общественное объединение мигрантов;
2) мигранты, во всем их видовом многообразии;
3) юридическое лицо (предприятие, учреждение) и предприниматель, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Причем последние становятся субъектами миграционно-правовых отношений лишь при условии, если в рамках такого правоотношения мигрант приобретает, изменяет, реализует или прекращает свой административно-правовой статус.
Другой важной особенностью миграционного правоотношения является то обстоятельство, что обязательным субъектом миграционного правоотношения выступает именно миграционный орган (в исключительных случаях иной орган государственного управления, наделенный компетенцией в сфере миграции населения, их должностные лица, общественное объединение мигрантов). Миграционный орган по своему правовому статусу является органом государственного управления, и это обстоятельство означает, что его наличие в рамках миграционного правоотношения свидетельствует об административно-правовой природе данного правоотношения. При этом миграционный орган выполняет функции и компетенцию органа исполнительной власти. Данное положение позволяет отметить, что миграционное правоотношение по своей сути является видом административно-правового вертикального правоотношения. Что касается участия в нем общественного объединения мигрантов, то необходимо отметить, что данный вид отношений по существу является также административно-правовым. Общественное объединение мигрантов подлежит государственной регистрации, его деятельность подконтрольна и поднадзорна государству. Мигрант в этих отношениях является подчиненным общественному объединению лицом [48] . Общественное объединение как субъект административно-правового отношения давно признавалось в отечественной юридической науке [49] .
48
См.: Агапов А.Б. Федеральное административное право: курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 65–69.
49
См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1958. С. 10. 58
Субъекты миграционного права и субъекты миграционно-правовых отношений – категории, тесно связанные между собой. Субъект миграционного права – это лицо, обладающее правами и обязанностями, закрепленными в нормах миграционного законодательства, а субъекты миграционно-правовых отношений – это лица, которые осуществляют субъективные права и исполняют юридические обязанности в связи с их территориальным перемещением.
Субъекты миграционного права обладают определенными признаками. Во-первых, они должны быть правосубъектными, т. е. правоспособными и дееспособными, и, во-вторых, вменяемыми, т. е. отдавать отчет своим действиям и руководствоваться ими.
Правоспособность в миграционном праве означает способность лица иметь позитивные права, связанные с его территориальным перемещением и достижением объекта миграционного правоотношения. Миграционная правоспособность возникает с момента рождения лица и в исключительных случаях до его рождения. Например, право неродившегося ребенка вернуться в страну гражданства родителей (или одного из них). Миграционная дееспособность характеризуется способностью лица реализовывать в рамках конкретного миграционного правоотношения принадлежащие ему субъективные права и исполнить юридические обязанности. Миграционная дееспособность возникает в связи со способностью лица реализовывать права и исполнять обязанности, возникающие в связи с территориальным перемещением, в процессе территориального перемещения и в результате такого перемещения. По общему правилу, предусмотренному в ст. 60 Конституции РФ, миграционная дееспособность возникает с 18 лет. Однако в исключительных случаях, дееспособность мигрантов в зависимости от вида миграционного потока, в рамках которого он осуществляет территориальное перемещение, может быть сокращена. Так, осуществляя территориальное перемещение в пределах территории Российской Федерации к месту пребывания или месту жительства, гражданин РФ должен зарегистрироваться по месту пребывания или по месту жительства при наличии документов, предусмотренных в п. 5 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 (с изм. и доп.) [50] , т. е. возникает с 14-летнего возраста. Из смысла указанного пункта видно, что обязанность регистрации лица возникает с момента его рождения, но эту обязанность осуществляют полностью дееспособные лица (родители, опекуны и другие лица, несущие ответственность за несовершеннолетнего мигранта). В законодательстве, закрепляющем порядок регистрации по месту пребывания или по месту жительства, момент возникновения прав и обязанностей не определяется. Лицо, обратившееся с ходатайством о признании его беженцем, как субъект потока вынужденной миграции может реализовать право на указанное обращение лишь с 18 лет (ст. 4 Федерального закона от 28 июня 1997 г. (в послед. ред.) «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О беженцах”» [51] ). Пункт 2 ст. 4 названного закона далее закрепляет, что «сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в ходатайство одного из родителей, а при отсутствии родителей – в ходатайство опекуна либо в ходатайство одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет». Часть 7 ст. 4 ФЗ «О беженцах» предусматривает, что «лицу, ходатайствующему о признании беженцем, не достигшему возраста восемнадцати лет и прибывшему на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, также вручается свидетельство, если данному лицу не определено иное правовое положение на территории Российской Федерации». Это означает, что миграционная дееспособность лица может в исключительных случаях возникнуть ранее 18 лет, причем минимальный возраст наступления такой дееспособности законом не определяется. Данный вид миграционной дееспособности можно признать исключительным. По смыслу действующего российского законодательства, если в отношении несовершеннолетнего лица не приняты меры социальной поддержки, предусмотренной Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ (в послед. ред.) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [52] , то оно может иметь права и обязанности, предусмотренные законодательством о беженцах, т. е. приобретает миграционную дееспособность в возрасте до 18 лет. В соответствии с действующим законодательством о порядке въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации [53] по общему правилу выехать за пределы территории Российской Федерации может гражданин РФ, получивший в установленном порядке заграничный паспорт и достигший 18 лет. До достижения указанного возраста выезд гражданина Российской Федерации возможен по получении указанного паспорта по письменному заявлению хотя бы одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей, если иное не предусмотрено законом (ст. 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в послед. ред.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [54] (далее – ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»). Из указанного примера видно, что миграционная дееспособность субъектов внешней миграции по общему правилу возникает с 18 лет, а в исключительных случаях и в более раннем возрасте. Неопределенность указанной дееспособности свидетельствует о необходимости определения границ специальной дееспособности мигрантов, которая должна возникать с 14 летнего возраста.
50
Собрание законодательства РФ, 1995. № 30. Ст. 2939.
51
Собрание законодательства РФ, 1997. № 26. Ст. 2956.
52
Собрание законодательства РФ, 1996. № 52. Ст. 5880.
53
См.: Федеральным законом от 15.08.96 (в послед. ред.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ, 1996. № 34. Ст. 4029.
54
Собрание законодательства РФ, 1996. № 34. Ст. 4029.
Миграционная дееспособность иностранных граждан, въезжающих на территорию Российской Федерации, определяется в соответствии с миграционным законодательством государства гражданства лица. Миграционная дееспособность лица без гражданства определяется законодательством государства домицилии лица. Мигранты, являющиеся недееспособными в связи с недостижением возраста, находятся под опекой в соответствии с действующим законодательством [55] .
Субъекты миграционного правоотношения должны быть вменяемыми. Невменяемым признается мигрант, признанный таковым в результате психического заболевания в установленном судом порядке, на основании гл. 31 ГПК РФ [56] . Такие лица передаются органам опеки согласно ст. 34 ГК РФ.
55
Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (в послед. ред.) // Собрание законодательства РФ, 1996. № 1. Ст. 16.
56
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (в послед. ред.) // Собрание законодательства РФ, 2002. № 46. Ст. 4532.