Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты
Шрифт:
1.2. Понятие миграционного права Российской Федерации и его место в системе российского права
Активно развивающиеся процессы территориального перемещения населения ставят на повестку дня потребность в их правовом регулировании для целей защиты прав и свобод, а также исполнения обязанностей человеком, обеспечения государственной и общественной безопасности, решения социально-экономических проблем современного общества. Объективная потребность в правовом регулировании миграционных процессов объясняется волевой деятельностью людей, выражающейся в территориальном перемещении, в необходимости упорядочения наиболее важных социально значимых общественных отношений, возникающих в процессе миграционной мобильности населения. Эти отношения делятся на две основные группы: нуждающиеся в правовом регулировании (1); иные социальные отношения, не нуждающиеся в правовом регулировании (2).
Первая
Необходимо отметить, что внешняя форма административного права и внешняя форма системы миграционных правоотношений – не одно и то же, но вместе с тем связанные между собой явления. Внешняя форма выражения миграционно-правовых отношений представляет собой, прежде всего, предмет правового регулирования миграционных правоотношений. Внешняя же форма миграционного права есть система норм права, облеченных в нормативно-правовые предписания. Данный аспект системы миграционных правоотношений позволяет рассмотреть их место в системе правоотношений, подлежащих правовому регулированию, определить структуру предмета правового регулирования.
Внешняя форма системы миграционно-правовых отношений образует предмет правового регулирования, возникающий в процессе реализации людьми потребности в территориальном перемещении и нуждающийся в правовом регулировании. Наличие специфического предмета правового регулирования, возникающего в сфере территориального перемещения населения, свидетельствует, что в рамках системы российского права сформирован комплекс норм, регулирующих данный вид правоотношений. Это дает основание утверждать, что система норм, регулирующая миграционно-правовые отношения, является по своей отраслевой принадлежности административно-правовой.
Обоснование принадлежности миграционно-правовых отношений и норм, их опосредующих, к отрасли административного права было бы неполным без рассмотрения метода правового регулирования миграционно-правовых отношений с выделением его специфики применительно к данному виду правоотношений.
При всем многообразии подходов к содержанию метода административно-правового регулирования общественных отношений следует признать доктринальным такие его элементы, как тип, способ и прием административно-правового регулирования. Так, общедозволительный тип правового регулирования характерен для конституционного и гражданского права. Разрешительный (запретительный) тип – для административной, уголовной и процессуальной отраслей права. Способы правового регулирования (запреты, дозволения, правомочия, позитивное обязывание, стимулы и санкции) в различных вариациях с типом правового регулирования формируют приемлемый для того или иного вида общественного отношения способ воздействия права на общественное отношение. Прием правового регулирования представляет собой порядок осуществления способа правового регулирования.
Преимущественное использование отраслью права того или иного набора типов, способов и приемов правового регулирования общественных отношений свойственно и для подотрасли и института права, являющихся структурным элементом отрасли права. Подотрасли миграционного права, как и административному праву, свойственен разрешительный тип правового регулирования и следующие способы правового воздействия:
• установление запретов, которые применяются при осуществлении миграционного контроля, определения режима пребывания незаконных мигрантов, перемещения иностранных граждан (лиц без гражданства) по территории Российской Федерации и т. п.;
• возложение обязанностей, которое активно применяется при осуществлении регистрации по месту пребывания и месту жительства граждан Российской Федерации, миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства, разрешении на привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы и т. п.;
• применение дозволений, которые используются при построении норм о разрешительном порядке привлечения иностранных граждан для работы на территории Российской Федерации, о привлечении граждан Российской Федерации для работы за границей, об иммиграции иностранных граждан (лиц без гражданства) на территорию Российской Федерации и эмиграции российских граждан за пределы территории Российской Федерации и т. п.;
• применение предоставляемых мигрантам правомочий, свойственных нормам административного права и имеющих задачи формирования административно-правового статуса мигрантов, предоставление права на обращение в миграционный орган за приобретением административно-правового статуса мигранта, а также разграничение предметов ведения и полномочия в сфере государственного управления миграционными процессами между органами государственного управления Российской Федерации и органами государственного управления субъектов Российской Федерации;
• применение санкций как составной части норм административного права, закрепляющих административную ответственность за нарушение миграционного законодательства, а также применение уголовно-правовых санкций, содержащих виды и меру уголовной ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Стимулы как способы воздействия на миграционные правоотношения в меньшей мере присущи миграционному праву, однако они выполняют определенную позитивную роль в правовом регулировании миграционных правоотношений. Так, стимул характерен в сфере желаемого расселения мигрантов на территории страны, реализации программ переселения соотечественников на территорию Российской Федерации [35] , предоставлении миграционной амнистии, упрощенного получения гражданства Российской Федерации.
35
См.: Указ Президента РФ от 22.06.2006 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Российская газета. 2006. 28 июня; Постановление Правительства РФ от 10.01.2007 № 1 «О компенсационном пакете участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства РФ, 2007. № 3. Ст. 447; Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» // Собрание законодательства РФ, 2007. № 3. Ст. 453; Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 8 «О порядке выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности» // Собрание законодательства РФ, 2007. № 3. Ст. 454.
Формирование и выбор способов воздействия государства на миграционные правоотношения позволяют сформулировать обязывающий метод миграционно-правового регулирования общественных отношений. Данный метод присущ и административному праву как основной отрасли российского права.
Приемы правового регулирования миграционных правоотношений находят выражение в миграционно-правовых процедурах, посредством которых осуществляются запреты, дозволения, правомочия, позитивные обязывания, стимулы и санкции в сфере миграции населения, т. е. по свой сущности прием находит воплощение в нормах административно-процессуального права.
Метод правового регулирования общественных отношений тесно связан с административно-правовым режимом.
Научное положение. «…Наличие комплекса правовых режимов, сформированных для регулирования общественных отношений определенного вида, является фактором структурирования отрасли административного права и образования в его структуре более крупных комплексов, чем институт права. Это обстоятельство позволяет выделить в системе административного права подотрасль миграционного права. Комплекс сформированных в рамках административного права правовых режимов характеризуется:
а) единством предмета правового воздействия административно-правовых режимов;
б) взаимосвязанностью правовых средств, входящих в содержание административно-правового режима;
в) взаимосвязанностью самих административно-правовых режимов, образующих единый механизм регулирования общественных отношений определенного вида;
г) определенностью объекта воздействия административно-правовых режимов и единством целей правового воздействия на объект;
д) спецификой содержания административно-правовых режимов, образующих правовой институт или входящих в подотрасль миграционного или отрасль административного права» [36] .
36
См.: Жеребцов А.Н. Миграционно-правовые режимы: теория и практика административно-правового регулирования. Волгоград: ВИЭСП, 2009. С. 43–44. 42