Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты
Шрифт:
По своей внутренней организации правовой режим складывается из комплекса правовых способов, образующих объединенный единой целью режим воздействия на общественные отношения и объект управления. В этой связи правовой режим взаимодействует, с одной стороны, с методом правового регулирования общественных отношений, а с другой – с методом государственного управления. Правовой режим в своей структуре характеризуется количественным и качественным набором способов воздействия на тот или иной вид общественных отношений или объект управления.
Виды миграционных правоотношений, регулируемых системой взаимосвязанных правовых норм (миграционных правил) и образующих правовой режим воздействия на данные отношения, формируют в рамках отрасли административного права нормативный комплекс, регламентирующий миграционно-правовые отношения. Данный комплекс правовых отношений, характеризующийся видовым многообразием правоотношений, наряду с другими факторами позволяет утверждать о формировании в рамках административного права подотрасли миграционного
Разновидности общественных отношений в сфере территориального перемещения населения, имеющие административно-правовое закрепление, характеризуются формированием взаимосвязанных общественных отношений, являющихся производными от вида общественных отношений, регламентируемых нормами миграционного права. В основе такого объединения лежит миграционный поток, в рамках которого данные отношения возникают.
Это позволяет сформулировать институциональную разновидность предмета правового регулирования миграционного права:
1) миграционно-правовые отношения в области государственного управления внутренней (социально-экономической) миграции населения включают в себя правоотношения, возникающие в связи с реализацией гражданином России права на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации;
2) миграционно-правовые отношения в области государственного управления внешней миграцией населения включают в себя правоотношения, связанные с реализацией права гражданина России, иностранного гражданина (лица без гражданства) на выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, а также транзитное следование иностранных граждан (лиц без гражданства) через территорию Российской Федерации, регистрацией иностранных граждан (лиц без гражданства), временно пребывающих, временно и постоянно проживающих на территории государства;
3) миграционно-правовые отношения в области государственного управления внешней трудовой миграции населения объединяют правоотношения, возникающие в связи с предоставлением иностранному гражданину (лицу без гражданства) разрешения на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации, трудоустройством российских граждан за рубежом;
4) миграционно-правовые отношения в области государственного управления вынужденной миграцией населения содержат в себе миграционные отношения в сфере приобретения правового статуса беженца и вынужденного переселенца, получения политического (территориального) и временного (гуманитарного) убежища, реализации правового статуса беженца (в том числе политического и гуманитарного убежища), вынужденного переселенца, регистрации вынужденных мигрантов по месту пребывания и жительства, направлении их в центры временного содержания или подобные социальные учреждения;
5) миграционно-правовые охранительные отношения в области профилактики, предупреждения и пресечения незаконной миграции, охраны и защиты прав и свобод незаконных мигрантов на территорию Российской Федерации – наиболее значимая разновидность правоотношений, возникающих в сфере миграции населения, – включает в себя правоотношения по реализации режима миграционного надзора и иных миграционно-правовых режимов осуществления депортации и реадмиссии иностранных граждан (лиц без гражданства), исполнению судебного решения об административном выдворении иностранных граждан (лиц без гражданства) и т. п.
Научное положение. В настоящее время в современной отечественной науке весьма активно обсуждается вопрос о месте миграционного права в системе российского права. Это привело к формированию трех основных подходов к данному вопросу:
1) миграционное право есть комплексная и самостоятельная отрасль российского права [37] ;
2) миграционное право – это комплексный межотраслевой институт российского права [38] ;
3) миграционное право – это подотрасль административного права [39] .
Вопрос о комплексности и самостоятельности отрасли миграционного права является достаточно спорным по следующим основаниям.
Во-первых, проблема определения места миграционного права зависит от определения содержания и сущности миграционного правоотношения. Это обстоятельство подталкивает некоторых авторов достаточно широко понимать данный вид правоотношения и, как следствие, характеризовать место норм, опосредующих миграционные правоотношения в системе права. Во-вторых, миграционное право не обладает самостоятельным методом правового регулирования, что также отмечала Т.Я. Хабриева [40] . В-третьих, общепризнанно, что отрасль характеризуется наличием кодифицированного акта, которого в миграционном законодательстве нет. В-четвертых, отсутствует специфический для отрасли права механизм правового регулирования общественных отношений [41] .
Вряд ли можно согласиться с подходом, высказанным Т.Я. Хабриевой, прежде всего потому, что понятие миграционно-правового отношения она определяет достаточно широко, практически сводя к их содержанию любое правоотношение, где участвует мигрант. Объектом же такого вида отношений являются любые виды социальных благ, получаемых мигрантом [42] . Такая широкая интерпретация миграционного права позволяет характеризовать его как комплексный межотраслевой институт российского права. Мы полагаем, что в основе сущности миграционно-правового отношения лежит такой объект, как территориальная мобильность человека, в результате которой он приобретает, изменяет, реализует и прекращает свой правовой статус, а не иного вида субъекта (продавца, пассажира, работника, пенсионера или лица, получающего социальное пособие и т. п.). Мигрант – это лицо, которое перемещается на основе правового предписания в территориальных пространствах и пользуется результатом этого перемещения. Территориальная мобильность мигрантов обусловливается их взаимодействием со специально уполномоченными органами государственного управления, в результате которого он приобретает, изменяет, реализует или прекращает правовой статус мигранта. Такие отношения по своей природе являются административно-правовыми. В этой связи нормы миграционного права имеют принадлежность к отрасли административного права [43] .
37
См.: Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
38
См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М.: КОНТРАКТ, 2008.
39
См.: Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 21.
40
См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 5.
41
См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 6.
42
Там же. С. 12.
43
См.: Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации: монография. М., 2007. С. 195–207.
1.3. Принципы, функции и система миграционного права Российской Федерации
Принципы миграционного права как подотрасли российского административного права. Принципы миграционного права неразрывно связаны с принципами государственной миграционной политики России. Это свидетельствует о том, что миграционное право есть юридическая форма осуществления данного вида государственно-политической деятельности. Между тем к числу принципов рассматриваемой нами подотрасли административного права следует отнести принципы самой отрасли российского административного права. Следует отметить, что принципы подотрасли миграционного права подвергаются постоянному изменению в соответствии с требованиями миграционной политики Российской Федерации, которые излагаются в актах стратегического планирования в сфере миграции. Подотрасль миграционного права, как юридическая форма обеспечения реализации миграционной политики Российской Федерации, должна содержать соответствующие нормативно-правовые предписания. Анализ положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622, выделяет следующие принципы миграционного права как подотрасли российского административного права:
а) принцип комплексности решения задач миграционной политики с учетом решения задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации – миграционная политика Российской Федерации, как вид демографической и как следствие социально-экономической политики Российской Федерации, должна реализовываться во взаимосвязи с решением задач иных видов социальной политики Российской Федерации. Миграционное право должно обеспечить правовыми средствами органы исполнительной власти и их должностных лиц, дающих возможность решать задачи миграционной политики с учетом задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации;
б) принцип приоритета интересов Российской Федерации и российских граждан, постоянно проживающих на ее территории, – нормативно-правовое регулирование административно-правовых режимов государственного управления миграцией населения должно осуществляться на приоритете защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Нормативно-правовое регулирование миграционно-правовых отношений должно осуществляться в интересах социально-экономической, демографической политики, политики обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации;