Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты
Шрифт:
Мигрант как субъект миграционного правоотношения – понятие родовое, объединяющее в себе значительное число их видов. Прежде всего, необходимо отметить, что мигранты как субъекты миграционного правоотношения – это граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Приведенное многообразие субъектов миграционного правоотношения, в свою очередь, позволяет их классифицировать по различным основаниям. Так, с учетом вида миграционного потока выделяются:
• поток внутренней (социально-экономической) миграции: гражданин РФ, изменяющий место пребывания или место жительства на территории Российской Федерации;
• поток внешней миграции населения: эмигранты (граждане РФ), иммигранты (иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие,
• поток внешней трудовой миграции: трудовые эмигранты (граждане РФ), трудовые иммигранты (иностранные граждане и лица без гражданства);
• поток вынужденной миграции: беженцы, вынужденные переселенцы, лица, подавшие ходатайство о признании беженцем, и лица, подавшие ходатайство о признании вынужденным переселенцем, лица, ищущие политическое (территориальное) или временное (гуманитарное) убежище;
• поток незаконной миграции: внешние незаконные мигранты; незаконные внешние трудовые мигранты, внутренние незаконные мигранты; мигранты скрытые.
Среди коллективных субъектов миграционных отношений (организаций) можно выделить федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также предприятия, учреждения, организации и общественные объединения. Система указанных субъектов дифференцируется по территориальному уровню их деятельности и воздействию на миграционные процессы.
Перечень указанных субъектов весьма широк: МВД России, МИД России, ФСБ России и др. В правительстве РФ создавались специальные комиссии по вопросам миграции, например, Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом [57] . МИД России, МВД России, ФСБ России, Минздравсоцразвития России и СВР России совместно создали Межведомственную комиссию по упорядочению въезда и пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства [58] .
57
Постановление Правительства РФ от 17.07.2000 № 530 (в послед. ред.) «О Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом» // Собрание законодательства РФ, 2000. № 30. Ст. 3150.
58
Приказ МИД РФ, МВД РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, ФСБ РФ и Службы внешней разведки РФ от 30.03.2005 62 № 3769/227/244/183/20 (с изм. от 14.11.2006) «О создании Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // БНА РФ, 2005. № 21; 2007. № 4.
Центральное место в системе указанных органов занимает блок миграционных органов – Главное управление по вопросам миграции МВД России [59] (далее – ГУВМ МВД России) и его территориальные подразделения. Данные виды миграционных органов следует разделить на органы, непосредственно созданные для управления миграцией населения, и органы, способствующие осуществлению государственного управления миграцией.
Центральным элементом миграционно-правового отношения являются субъективные права и юридические обязанности мигранта.
59
Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 15.04.2016 № 192 // URL:рф/mvd/structure1/Glavnie_upravlenija/ guvm (дата обращения 22.03.2017).
В рамках миграционно-правового отношения субъективное право реализуется собственными действиями управомоченного лица, либо с помощью действий другого обязанного лица. Так, гражданин Российской Федерации вправе изменить место жительства. Реализуя свое субъективное право собственными действиями, связанными с территориальным перемещением, мигрант обязан зарегистрироваться по новому месту жительства, уведомив миграционный орган о данном факте. В свою очередь при наличии всех необходимых документов миграционный орган обязан поставить лицо на регистрационный учет по новому месту жительства. Таким образом, особенностью миграционного правоотношения является то обстоятельство, что управомоченная сторона (мигрант) реализует свое право на территориальное перемещение как благодаря действиям обязанной стороны (миграционного органа), так и благодаря собственным активным действиям; в этом случае реализация данного права осуществляется в форме использования. В форме применения реализуется, например, право миграционного органа принять положительное решение по обращению лица, ходатайствующего о признании его беженцем, и вынести соответствующий правоприменительный акт.
Другой особенностью миграционного правоотношения является то, что обязанная сторона обладает властными полномочиями в отношении мигранта.
Научное положение. Характеризуя особенности административно-правовых отношений, Ю.М. Козлов отмечал, что непременной особенностью рассматриваемых отношений является участие в указанных отношениях органа государственного управления, наделенного государственно-властными полномочиями, «как субъекта, действующего непосредственно от имени государства, и он должен быть непременным участником складывающихся в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности правоотношений» [60] .
60
Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М.: МГУ, 1967. С. 105. 64
Властный характер полномочий выражается в возможности отказа в предоставлении права на территориальное перемещение или аннулирование незаконно предоставленного права (отказ в регистрации по месту жительства, отказ в выдаче заграничного паспорта или отказ в предоставлении территориального или временного (гуманитарного) убежища и т. п.). Это означает, что миграционное правоотношение по своему характеру является административно-правовым отношением, возникающим в сфере реализации функций исполнительной власти. Обязанная сторона (миграционный орган) в миграционном правоотношении исполняет возложенную на него обязанность по рассмотрению обращения управомоченного лица (мигранта) и обладает по отношению к нему властными полномочиями, которые выражаются в принятии решения о предоставлении, изменении, реализации или прекращении его правового статуса. Миграционные органы как органы исполнительной власти представляют собой специально созданный для целей реализации задач и функций исполнительной власти в сфере миграции населения орган государственного управления миграционными процессами и наделенный властными полномочиями в сфере миграции населения. Здесь необходимо отметить, что к числу органов, являющихся обязательным участником миграционного правоотношения, относятся иные органы государственного управления, наделенные компетенцией в сфере управления миграцией населения (пограничные органы, органы государственной безопасности, органы, уполномоченные в сфере иностранных дел и др.). Властные полномочия миграционного органа являются важной характерной особенностью данного вида субъектов миграционных правоотношений.
На первый взгляд может показаться, что при реализации мигрантом субъективного права на территориальное перемещение возникают отношения, где обязанное лицо не обладает властными полномочиями в отношении мигранта. Данное обстоятельство свидетельствует лишь, что такое правоотношение не является миграционным. Так, лицо, признанное вынужденным переселенцем, в соответствии с законом имеет право на получение денежного пособия. Правоотношение, возникающее в этой связи, не носит властного характера, а по своей природе является социально-правовым, регулируемым нормами отрасли права социального обеспечения.
Другой особенностью миграционно-правовых отношений является то обстоятельство, что при всем многообразии субъектов данных отношений все их интересы связаны с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности. Исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов – центральный вид государственной деятельности по осуществлению государственного управления. Она выражается в исполнении предписания закона (в том числе подзаконной нормативно-правовой деятельности) и в воздействии на объект управления путем дачи властных распоряжений.