Актуальные проблемы Европы №4 / 2015
Шрифт:
В документах СЕ подчеркивалось также, что уже только в связи с неблагоприятной демографической ситуацией, прежде всего низкой рождаемостью и старением населения в подавляющем большинстве европейских стран и, как следствие, сокращением трудовых ресурсов, численность мигрантов в них будет возрастать. Кроме того, непрекращающийся поток беженцев из различных регионов мира будет вести к росту числа нелегальных мигрантов, часть которых рано или поздно приобретет легальный статус. В специальном докладе СЕ «Нынешние тенденции в международной миграции», опубликованном в 2005 г., указывалось, что, если в 1995 г. число новых зарегистрированных трудовых мигрантов в государствах-членах составляло 7,29 млн человек, то в 2003 г. их было уже 10,07 млн. Вместе с тем в 2000–2003 гг. было удовлетворено 1,47 млн просьб о предоставлении убежища.
В докладе «группы мудрецов Совета Европы» во главе с бывшим министром иностранных дел ФРГ Йошкой Фишером, подготовленном в 2011 г. по инициативе генерального секретаря СЕ Турбьерна Ягланда и озаглавленном «Жить вместе: Сочетать разнообразие и свободу в Европе XXI века», содержится прогноз, что к 2050 г. экономически активное население Европы сократится на 50 млн человек. Отсюда следующий вывод: «Европа нуждается в мигрантах. Мы не можем и не должны игнорировать эту реальность. Скорее нужно пытаться извлечь выгоду из этого разнообразия как в культурном, так и экономическом плане» (34, с. 3).
Исходя из подобных прогнозов и выводов, СЕ занял твердую позицию в дискуссиях по вопросу об эффективности политики, основанной на концепции «мультикультурного общества», которые участились в европейских странах в 2000-е годы. В этих дискуссиях обозначились две главные точки зрения: первая – эта политика была изначально обречена на неудачу в силу культурно-цивилизационной несовместимости мигрантов из стран Африки и Азии с местным европейским населением; вторая – она оказалась неэффективной или недостаточно эффективной, потому что, несмотря на провозглашаемые лозунги, на деле не устраняла дискриминацию и расовую нетерпимость в отношении мигрантов и не обеспечивала им равных возможностей в доступе к основным социальным правам, особенно к праву на образование. В практическом плане первая точка зрения предполагала главным образом принятие жестких мер по ограничению миграции и по ассимиляции мигрантов, вторая, не отрицая необходимости контроля за миграционными потоками, делала упор на взаимодействие культур, устранение неравенства и социального отторжения мигрантов.
Позиция СЕ была четко обозначена в уже упоминавшемся документе «Достижение социальной сплоченности в мультикультурной Европе», в котором говорилось: «Вместо того чтобы поддерживать взаимное проникновение культур и процессы взаимной адаптации различных категорий населения или обличать возможную связь между миграцией и социальным отторжением, политика интеграции в некоторых странах строится на идее о том, что причина трудностей в миграционной сфере состоит в “культурной удаленности” или культурной несовместимости мигрантов с принимающим обществом» (3, с. 7).
В соответствии с указанными установками СЕ сосредоточился на выработке методических документов, направленных прежде всего на решение практических проблем социальной интеграции мигрантов. Этому способствовали активизация и увеличение веса организационных структур СЕ, занимающихся этими проблемами. Еще в 1953 г. в СЕ был назначен специальный представитель генерального секретаря СЕ по вопросам миграции, беженцев и переселенцев, инициировавший или способствовавший принятию упомянутых выше соглашений и конвенций. В 1979 г. в Совете был создан Руководящий комитет по вопросам внутриевропейской миграции, преобразованный в 1987 г. в Европейский руководящий комитет по вопросам миграции (ЕРКВМ). Параллельно в 1975 г. был учрежден Комитет экспертов ad hoc, который занимался правовыми вопросами предоставления убежища, размещения беженцев и регулирования статуса апатридов.
Именно стараниями ЕРКВМ в 2003 г. в рамках осуществления стратегии социальной сплоченности был подготовлен упоминавшийся выше методический документ «К стратегии управления миграционными потоками». В нем предлагались четыре базовых элемента такой новой стратегии: упорядоченность; защита; интеграция; сотрудничество. Первый элемент предусматривал принятие комплекса мер по гармонизации и координации миграционной политики на внутригосударственном и европейском уровнях. Второй элемент требовал обеспечить необходимый объем правовой и социальной защиты мигрантам, прибывающим в принимающие страны «в рамках неожиданных или неупорядоченных потоков». Третий элемент был связан с необходимостью создавать в этих странах благоприятную среду для интеграции мигрантов. Наконец, четвертый элемент предусматривал установление диалога и сотрудничества со странами происхождения мигрантов, причем эти задачи должны были включаться как в миграционную, так и во внешнюю политику принимающих стран (33, с. 31).
Эти элементы были впоследствии в той или иной степени конкретизированы в ряде рекомендаций Комитета министров СЕ, принимающихся на основе консенсуса всех государств-членов и также считающихся правовыми инструментами (правда, в отличие от конвенций, они обычно не предполагают создания контрольных механизмов, следящих за их исполнением, что снижает их значение).
Одна из первых таких рекомендаций «Мигранты и соразвитие» (2007) касалась четвертого базового элемента. Соразвитие определялось в ней как «любые действия по социальному, экономическому, культурному и политическому развитию стран происхождения, основанные на сотрудничестве между мигрантами, их организациями и партнерами государственного и частного характера, одновременно в странах происхождения и в принимающих странах» (24). Политика поощрения соразвития должна была проводиться на всех уровнях – международном (путем подписания соответствующих межгосударственных и многосторонних соглашений), национальном (федеральном), региональном и местном (в том числе в рамках сотрудничества между региональными и местными территориальными образованиями стран происхождения и принимающих стран), а также на уровне институтов гражданского общества (НПО).
К категории соразвития можно отнести также рекомендацию «О приеме, правах и обязанностях студентов-мигрантов и сотрудничестве со странами их происхождения» (2006) (29).
Но большинство рекомендаций носило «интеграционно-защитный» характер. Речь идет о рекомендациях, названия которых говорят сами за себя: «Улучшение доступа к занятости мигрантов и лиц из среды иммигрантов» (2008) (26); «Жизненные проекты для несопровождаемых детей-мигрантов» (2007) (23); «Продвижение интеграции детей из семей мигрантов или из среды иммигрантов» (2008) (25); «О предотвращении рисков уязвимости для мигрантов пожилого возраста и об улучшении их благосостояния» (2011) (27); «О мобильности, миграции и доступе к здравоохранению» (2011) (28). Основная цель этих рекомендаций, как указывается в них, состояла в том, чтобы обеспечить мигрантам стабильность, защищенность, уверенность в своем будущем.
В первой из этих рекомендаций, кстати, была еще раз вкратце изложена принципиальная позиция СЕ по вопросам миграции. В ней, в частности, отмечался важный вклад мигрантов в экономическое развитие принимающих стран и подчеркивалось, что только успешная социальная, экономическая, культурная и политическая интеграция мигрантов в принимающее общество может позволить им полностью реализовать свой потенциал на пользу этому обществу. Но это требует стремления к взаимной адаптации обеих сторон. Пока же в этом плане существуют большие проблемы, связанные в первую очередь с дискриминацией мигрантов на рынке труда (26).
Симптоматично, что сразу две рекомендации были посвящены детям, а именно: детям мигрантов, уже проживающих в принимающих странах, и детям-мигрантам, находящимся в них без сопровождения взрослых (по сути, это – беспризорные или безнадзорные дети). Это внимание объяснялось, с одной стороны, тем, что по классификации СЕ дети являются особо уязвимой группой, нуждающейся в усиленной защите. С другой стороны, СЕ пытался таким образом нацелить государства на приоритетное решение проблем интеграции указанной категории в связи с тем, что именно такие дети чаще всего бросали школу или не учились вовсе и в дальнейшем маргинализировались со всеми вытекавшими отсюда негативными последствиями в плане социализации. Девиантное поведение, правонарушения, противопоставление себя обществу делают их легкой добычей преступного мира, не говоря уже об участии в разного рода «бунтарских» акциях. В конечном счете при неудавшейся интеграции они превращаются в подлинное «бремя» для страны проживания.